DGL 2007.4: Lydighedspligt, loyalitetspligt og centraladministrationens embedsmænd

Af tidl. professor, dr.jur. Bent Christensen

Artiklen bygger på manuskripter til 2 foredrag på efteruddannelseskurser i 1991 og foråret 1992.

Artiklen beskriver det grundlag, som forfatteren ville anvende, hvis han i et retligt forum skulle tage stilling til en konkret sag, hvori en centraladministrativ embedsmands lydigheds- og loyalitetspligt overfor politikerne havde betydning for en retsfølges indtræden. Udgangspunktet tages i udsagnet: Det er politikerne, der skal bestemme. Dernæst undersøges to begrænsninger i dette udsagn. Først udsagnet om at gældende ret skal respekteres, også af politikerne. Hovedsagen er en undersøgelse af følgerne af en ministers ulovlige tjenestebefaling. Dernæst udsagnet om at der er forskel på politik og forvaltning eller politik og saglighed. Hovedvægten ligger på en undersøgelse af embedsmændenes rolle som deltagere i ministerens virksomhed overfor Folketinget.

1. Emne og udgangspunkt

Når det emne, overskriften angiver, behandles som et retligt problem - og det er meningen - rejser det straks spørgsmålet om, hvor grænsen går mellem retlige pligter og dem, der måtte følge af etiske normer eller forventninger skabt af den sociologiske rolle som embedsmand i centraladministrationen.[2]

Jeg afstår fra en udtrykkelig besvarelse af spørgsmålet, der jo er identisk med det evige problem om det karakteristiske for gældende ret. I stedet søger jeg at finde frem til det beslutningsgrundlag, som jeg ville anvende, hvis jeg i rollen som medlem af en domstol, som ansat i ombudsmandsinstitutionen, som forhørsleder i en disciplinærundersøgelse, eller som rollehaver i et andet retligt forum skulle tage stilling til en konkret sag, hvor en centraladministrativ embedsmands lydighedspligt og loyalitetspligt over for politikerne havde betydning for en eller anden retsfølges indtræden. Det islæt af subjektive vurderinger, der følger med denne fremgangsmåde, er uundgåelig på et område, hvor indholdet af gældende ret er så usikkert som her.

Jeg tager udgangspunktet i tre udsagn, som udtrykker nogle enkle vurderingspræmisser, der i al fald ved første øjekast ser ud, som om de kunne accepteres af de fleste i vores samfund for tiden.[3]

De tre udsagn er følgende:
I. Det er politikerne, der skal bestemme.
II. Gældende ret skal respekteres af alle, også af politikerne.
III. Der er forskel på forvaltning og politik. Eller anderledes udtrykt: der er forskel på saglighed og politik.

Ved at undersøge de indre og indbyrdes spændinger, som udsagnene ved nærmere eftersyn indeholder, håber jeg at skaffe en rimelig grad af klarhed over beslutningsgrundlaget.

2. Det er politikerne, der skal bestemme

Undersøgelsen må starte med det første udsagn. Det er det grundlæggende. Centraladministrationens embedsmænd har virkelig lydigheds- og loyalitetspligt over for politikerne. De to andre udsagn er først og fremmest begrænsninger i det første.

Hvorfor er det første udsagn nu det grundlæggende?

Det hænger sammen med den måde, vores statsstyre er legitimeret på.

Alle statsstyrer - grundlove eller forfatninger - bygger mere eller mindre udtrykkeligt på en ideologi, som retfærdiggør den styring – den magt - som »staten« udøver over for statsborgerne. I demokratier som vores bygger legitimiteten først og fremmest - men ikke udelukkende - på den almindelige valgret i forbindelse med flerpartisystem og periodiske valg.

På denne baggrund er politikernes, de folkevalgtes, beføjelse til at bestemme i centraladministrationen en selvfølge. Embedsmændene er jo ikke udgået af den almindelige valgret. Statsforvaltningens hierarki er således ikke alene et spørgsmål om samordning og effektivitet. Hierarkiet er et led i folkestyrets teknik. Uden hierarkiet kunne de fåtallige politikeres vilje ikke trænge igennem over for de talrige embedsmænd.

Så selvfølgeligt end det første udsagn tager sig ud - og også er – indeholder det alligevel i alt fald to spændinger.

Den første får man øje på ved at se på den historiske udvikling. I en ganske lang periode i forrige århundrede var idealet at samle mest muligt af statsadministrationen under ministrene. En af bevæggrundene var hensynet til Rigsdagens kontrol. En eller anden minister skulle over for Rigsdagen være ansvarlig for, hvad der foregik i statsadministrationen.[4]

Udviklingen i de sidste mange årtier er gået i den modsatte retning. Stadig større dele af statsforvaltningen er helt eller delvis unddraget ministerens styring. Klare eksempler er de mange ankenævn, der har afløst ministrenes departementer som klageinstanser, ansøgningsnævn som Kunstfonden og forskningsrådene, der selvstændigt bestyrer en finanslovbevilling, og indretninger som Konkurrencerådet, der uafhængigt bestyrer en væsentlig retlig regulering. Og der er - endnu uafklarede, men umiskendelige - tegn på, at centraladministrationens direktorater i et vist omfang unddrages ministerens styring.

Men inden for den del af statsforvaltningen, som er forblevet under en minister, gælder udsagn I da vel? Svaret er ja, men den beskrevne indskrænkning af den del af statsforvaltningen, der er underkastet ministerhierarkiet, får betydning for forståelsen af udsagn nr. III.

Udsagn I indeholder imidlertid endnu en spænding. Hvad er det for politikere, der skal bestemme i central administrationen?

Indtil for nylig ville ingen have været i tvivl om svaret: Det er inden for hvert sit ministerområde vedkommende minister.

Svaret er ikke længere helt så sikkert. Tvivlen skyldes den form for mindretalsparlamentarisme, som har været praktiseret i de senere år. Karakteristisk er, at der på et eller andet punkt konstateres et folketingsflertal mod regeringen, uden at flertallet vedtager et mistillidsvotum, og uden at regeringen vælger at gå af eller udskrive valg.

Når der således er modstrid mellem folketingsflertallet og ministeren, har centraladministrationens embedsmænd så ikke lydigheds- og loyalitetspligt over for folketingsflertallet? Efter vores forfatnings ideologi har folketingsflertallet jo en endnu bedre legitimation end ministeren.

For at kunne svare må man se på, hvordan uenigheden mellem folketingsflertallet og regeringen manifesterer sig.

Hvis Folketinget vedtager et lovforslag, som regeringspartierne stemmer imod, men som regeringen alligevel indstiller til Dronningens stadfæstelse, er der ingen tvivl. Centraladministrationens embedsmænd skal naturligvis rette sig efter den vedtagne og stadfæstede lov.

Tvivl opstår, hvor Folketinget vedtager en beslutning, som regeringen ikke er enig i, og som angår noget, som en minister kan foretage sig inden for lovens rammer. Folketingsflertallet vedtager f.eks. en beslutning, der pålægger regeringen at fremsætte et lovforslag, som ministeren er imod, eller at bruge en beføjelse til at udøve forvaltningsretligt skøn på en fuldt ud lovlig, men en anden måde end den, ministeren ville have brugt.

I nyere statsretlig litteratur diskuteres, om ministrene/regeringen har en retlig pligt til at rette sig efter sådanne folketingsbeslutninger, eller om regeringen har et politisk valg mellem at føje sig eller udfordre flertallet til at vedtage et mistillidsvotum.[5]

Så længe spørgsmålet ikke på en eller anden måde er blevet bragt på det rene, bør man efter min mening fastholde den nedarvede opfattelse. Centraladministrationens embedsmænd har lydighedspligt over for ministeren og ikke over for en folketingsbeslutning, som ministeren ikke ønsker at følge.[6]

Vælger man dette standpunkt, går lydighedspligten over for ministeren naturligvis så meget mere forud i den situation, at folketingsflertallets afvigende opfattelse manifesterer sig mindre formaliseret, f.eks. ved en tilkendegivelse fra et stående udvalg (medmindre naturligvis lovgivningen har gjort ministerens beslutnng afhængig af et folketingsudvalgs tilslutning).

Resultatet er således, at i den del af statsforvaltningen, der er forblevet under ministrene, har centraladministrationens embedsmænd lydighedspligt over for vedkommende minister.

Heri ligger det selvfølgelig, at embedsmændene skal efterkomme ministerens tjenestebefalinger.

Men loyalitetspligten rækker videre. Ligesom ministeren umuligt kan træffe alle afgørelser personligt, kan han ikke dække hele sit område med tjenestebefalinger. I vidt omfang må embedsmændene træffe afgørelse på egen hånd.

I så fald skal afgørelserne træffes på ministerens præmisser. Og er ministerens præmisser ikke kendte, har embedsmændene pligt til at skaffe sig viden om dem.

Denne regel blev for nylig - på en temmelig hårdhændet måde – demonstreret i fransk forvaltning. Georges Habache - en af palæstinensernes radikale ledere - blev indlagt på et parisisk hospital. De embedsmænd, der havde givet tilladelse til indrejse og indlæggelse, mente - så vidt man kan dømme efter avislæsning: med rette - at der var fast praksis for sådanne tilladelser, og spørgsmålet om tilladelserne blev derfor ikke forelagt for politikerne, in casu præsidenten, udenrigsministeren og indenrigsministeren. Sagen kom i massemedierne og blev til l'affaire Habache. Den kostede direktøren for udenrigsministeriet og to directeurs du cabinet - halvpolitiske embedsmænd - deres stillinger.

3. Gældende ret skal respekteres

Spændingen mellem udsagn I og udsagn II viser sig klarest i følgende situation: Ministeren har givet en tjenestebefaling, som - hvis den efterleves - vil resultere i noget ulovligt over for en udenforstående, f.eks. en ulovlig forvaltningsakt, en ulovlig faktisk handling rettet mod en borger, og - af særlig betydning for centraladministrationens embedsmænd - en ulovlig optræden over for Folketinget, f.eks. derved, at der gives Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger, eller væsentlige oplysninger forties, jf. ministeransvarlighedsloven, § 5, stk. 2.

Det er en selvfølge, som alligevel fortjener at understreges, at ministeren handler retsstridigt ved at give en i denne forstand ulovlig tjenestebefaling. Han kan ergo rammes af de retlige sanktioner, der efter vores statsret kan anvendes over for ministre i anledning af deres embedsførelse.[7]

Det for denne afhandling væsentlige spørgsmål er imidlertid embedsmandens retsstilling, når han er adressat for en ministers i den beskrevne forstand ulovlige tjenestebefaling.

Det traditionelle svar, som angår ulovlige tjenestebefalinger i almindelighed og ikke alene ministres ulovlige tjenestebefalinger til centraladministrationens embedsmænd, er formuleret således af Poul Andersen: Hvis ulovligheden er klar, skal ordremodtageren ikke adlyde. Hvis ulovligheden ikke er klar, skal han protestere. Men hvis tjenestebefalingen fastholdes, skal han adlyde.[8]

Dette svar søger at løse en regelkonflikt mellem to strafferetlige regler. I strafretten gælder den regel, at ordrer ikke diskulperer. Der ifaldes straf for en forbrydelse, selv om den er udført efter ordre. For den, der handler i offentligt hverv, kan det medføre sanktioner, at han ikke efterkommer en tjenestebefaling, straffelovens § 156 og tjenestemandslovens § 10. Men man kan naturligvis ikke leve med en retstilstand, hvorefter ordremodtageren rammes af en sanktion, hvad enten han adlyder eller ikke. Dette dilemma løser Poul Andersens svar, om end ved at bruge et så tilpas upræcist begreb som »klarhed«.

Svaret er mest tilfredsstillende, hvor man kan gå ud fra følgende tre forudsætninger:
- Ordregiveren ved bedst, hvad der er lovligt. Denne forudsætning var gennemgående opfyldt i forholdet mellem overordnet og underordnet instans i den gamle juristdominerede forvaltning.
- Svaret tager sigte på »rolige« forhold. På tjenestebefalinger om ulovlig opkrævning, ulovlig anholdelse, ulovlig tilladelse til byggeri, ulovlig social ydelse osv. Under krig, under uroligheder, ved en brand, under en operation og i andre mere eller mindre pressede situationer øges kravene til samarbejde og dermed kravene til ulovlighedens klarhed, for at denne kan retfærdiggøre ulydighed.
- Som så ofte i retsvidenskaben er svaret først og fremmest rettet til de retshåndhævende organer, der til sin tid skal tage stilling til sanktioner i anledning af ordrens udførelse, henholdsvis ordremodtagerens ulydighed. Den vejledning, som svaret giver i ordresituationen, er indirekte.

Disse tre forudsætninger gør Poul Andersens svar mindre tilfredsstillende, når man vil bedømme forholdet mellem ministeren og centraladministrationens embedsmænd. Ministeren ved i reglen ikke bedst, når det drejer sig om indholdet af gældende ret. Ministeren vil under den intense konkurrence, der for tiden præger det politiske liv, måske i højere grad end en efterfølgende betragtning i ro og mag berettiger til, føle, at her foreligger en presset situation, hvor kravene til embedsmændenes samarbejde med ham øges. Og for embedsmanden er det her og nu, der er afgørende, ikke de retshåndhævende organers bedømmelse om et halvt eller et helt år eller senere.

Det er derfor ikke mærkeligt, at man har søgt efter andre muligheder for at løse konflikten mellem udsagn I og udsagn II i den beskrevne situation. Man kunne således forestille sig en ret eller ligefrem en pligt for embedsmanden til, når han var i tvivl om lovligheden af en tjenestebefaling fra hans minister, at henvende sig til statsministeren, til ombudsmanden eller til Folketinget.

Efter min mening er ingen af disse muligheder gældende ret og bør heller ikke blive det.

Folketinget er ikke egnet til at afgøre tvivl om en tjenestebefalings lovlighed. Og en henvendelse fra en embedsmand, der er i tvist med sin minister, vil harmonere så dårligt med centraladministrationens stilling i statsstyrelsen - se afsnit 4 - at jeg ville anse en henvendelse til Folketinget i den beskrevne situation for en tjenesteforseelse.

Efter min mening må man fraråde henvendelse til ombudsmanden som en mulighed. Men begrundelsen for dette standpunkt er mindre principiel og skyldes hensynet til ombudsmandsinstitutionens øvrige virksomhed. Ombudsmandsinstitutionens kerneområde er bedømmelse af konflikter mellem forvaltningen og en borger. Institutionens utvivlsomme succes inden for dette kerneområde er bl.a. muliggjort ved en balance mellem på den ene side mandat fra landets øverste organ - ombudsmanden vælges af Folketinget efter hvert folketingsvalg – og på den anden side institutionens distance fra den politiske strid, der er - og skal være - en del af Folketingets funktion. Ombudsmandens stillingtagen til en centraladministrativ embedsmands »klage« over en ministers tjenestebefalings lovlighed kan næppe undgå at kompromittere denne balance. Da ombudsmanden selv kan varetage hensynet til sin politiske neutralitet ved at undlade at behandle henvendelsen ombudsmandslovens § 6, stk. 4, vil jeg ikke betragte embedsmandens henvendelse til ombudsmanden som en tjenesteforseelse. Men henvendelsen kan ødelægge forholdet til ministeren, således at afsked med pension af en ham utilregnelig årsag kan være berettiget.

En henvendelse til statsministeren kan, afhængig af politiske og personlige konstellationer, være en praktisk udvej. Den tjenestebefaling, hvis lovlighed er tvivlsom, kan tænkes tilbagekaldt eller ændret. Men statsministeren og hans embedsmænd kan naturligvis ikke med nogen form for autoritativ virkning for det retlige forum, som senere skal tage stilling til en retsfølges indtræden, afgøre tvivlen om tjenestebefalingens lovlighed. Efter min mening er det derfor ingen tjenesteforseelse at undlade at rette henvendelse til statsministeren, men heller ingen at gøre det. Men henvendelsen kan - ligesom henvendelse til ombudsmanden - have berettigede ansættelsesretlige følger for embedsmanden.

I det hele taget er der, så længe det drejer sig om forholdet mellem en minister og centraladministrationens embedsmænd, efter min mening ingen anden udvej ud af modstriden mellem udsagn I og udsagn II end den, Poul Andersens formel anviser. Hvis ulovligheden af det, tjenestebefalingen går ud på, er klar, handler embedsmanden retsstridigt ved at adlyde og kan til gengæld ikke rammes af sanktioner ved at nægte at adlyde. Er ulovligheden ikke klar og embedsmanden - efter at have redegjort for sin tvivl om ulovligheden - adlyder, kan han ikke rammes af sanktioner. Viser det sig, at det, tjenestebefalingen gik ud på, var ulovligt, rammer sanktionerne ministeren.

Dette standpunkt er naturligvis resultatet af en afvejning mellem de vurderinger, der er søgt udtrykt i udsagn I og udsagn II. Standpunktet er udtryk for, at jeg giver udsagn nr. I prioritet.

Min begrundelse er følgende:
I et kompliceret, intenst forvaltet samfund som vores er det i forvejen svært at fastholde de folkevalgtes dominans. Risikoen for ulovlige tjenestebefalinger fra netop ministre, som qua ministre lever i - og bør leve i - glashuse, er ikke stor nok til at retfærdiggøre endnu en generel svækkelse af politikernes indflydelse. Og risikoen kan modvirkes ved at bruge sanktioner over for politikerne i de undtagelsestilfælde, hvor det viser sig, at tjenestebefalingen virkelig var ulovlig om end ikke klart.

Men naturligvis er jeg klar over, at ikke alle vil afveje som jeg. Modviljen mod ulovligheder begået af dem, der kan siges at høre til blandt magthaverne, er for tiden så levende, at mange vil give udsagn II prioritet. En svækkelse af lydighedspligten over for ikke klart ulovlige tjenestebefalinger ville jo være endnu en hurdle stillet i vejen for potentielle ulovligheder eller - anderledes udtrykt - endnu en retssikkerhedsgaranti.

4. Der er forskel på forvaltning/saglighed og politik

Det tredje udsagn er nok det mindst overbevisende og i al fald det, der er sværest at analysere.

4.1 Særlig om sagkundskab

Vanskelighederne formindskes, hvis man i første omgang skifter ordet saglighed ud med det snævrere og mere præcise sagkundskab.

Der er nemlig ingen tvivl om, at sagkundskab sætter grænser for også centraladministrationens embedsmænds lydigheds- og loyalitetspligt over for deres minister.

Udgangspunktet er, at ministeren ikke lovligt kan give centraladministrationens embedsmænds tjenestebefalinger om forhold, som det kræver sagkundskab at bedømme, medmindre han råder over lige så god sagkundskab som ordremodtageren.[9]

Det kan naturligvis være uklart, hvad sagkundskab er, og hvor god den skal være. Men i praksis er tvivlen især knyttet til spørgsmålet om, hvor relevant sagkundskab er for det problem, tjenestebefalingen angår. Det kræver sagkundskab at afgøre, hvilken kræftrisiko et bestemt stof indebærer, eller hvilken ulykkesrisiko udformningen af et vejkryds eller et vejsving medfører. Men det kræver ingen sagkundskab at afgøre, hvilken risiko man vil acceptere. Det er et »politisk« spørgsmål. Sagkundskab hindrer således ikke tjenestebefalinger om dette sidste, i reglen væsentligste element.

To konkrete sager kan illustrere.

Da grønlandsskibet »Hans Hedtoft« i slutningen af 1950'erne gik ned med mand og mus, nedsatte man et undersøgelsesudvalg, der bl.a. skulle undersøge, om grønlandsministeren havde presset kaptajnerne på grønlandstrafikken til at afgive en erklæring mod deres sagkyndige overbevisning for at få Folketinget til at acceptere vintersejlads på Grønland og til at bevilge penge til et nyt grønlandsskib. Undersøgelsesudvalget siger herom: »at skibsførerne kun kunne udtale sig med sagkundskab om den ene side af spørgsmålet, nemlig vintersejladsens større eller mindre farlighed, medens de ikke havde særlige forudsætninger for at vurdere den anden side, spørgsmålet om besejlingens nødvendighed for det grønlandske samfund.«[10]

Et ministerium havde fastsat liggetider for barselspatienter på et statsligt sygehus. Det gav anledning til protester og et spørgsmål i Folketinget. Ministerens svar gik ud på, at tjenestebefalingen udelukkende fastsatte den gennemsnitlige liggetid på årsbasis. Hvor længe den enkelte patient skulle ligge, afgjorde vedkommende overlæge. Den gennemsnitlige årlige liggetid var blot et af de mange ydre vilkår, hvorunder overlæger må udføre deres arbejde, på linje med sådanne vilkår som bevillinger, personalets arbejdstidsregler, bygningerne osv.[11]

4.2 Forvaltning, saglighed og politik

Vanskelighederne ved at finde et brugbart grundlag i udsagn III for en retlig bedømmelse af centraladministrationens embedsmænds adfærd bliver åbenbar, når man lader overskriftens ord stå.

En mulig udvej var at prøve at definere de tre ord: forvaltning, saglighed og politik, og på dette grundlag søge at lægge grænser.

Jeg tror ikke, denne fremgangsmåde er farbar, og i al fald prøver jeg en anden.

Jeg starter med to - i mine øjne utvivlsomme - konstateringer vedrørende centraladministrationens placering i den samlede statsstyrelse.

Hvis magtfordelingen, sådan som den udtrykkes i grundlovens § 3 - Den lovgivende magt er hos kongen (regeringen) og Folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen (forvaltningen) – forstås således, at forvaltningens opgave er uselvstændigt, dvs. uden selv at lægge noget til, at eksekvere lovgivningsmagtens direktiver, er udsagnet åbenbart hverken en beskrivelse af virkeligheden eller en realistisk norm. Forvaltningen lægger i høj grad noget til lovgivningsmagtens direktiver. Forvaltningen udsteder anordninger efter lovgivningsmagtens bemyndigelse og inden for bemyndigelsens rammer. Mange finanslovsbevillinger er bemyndigelser til vedkommende minister, og han behøver følgelig ikke at bruge pengene. Og overalt, hvor lovgivningen overlader forvaltningen et forvaltningsretligt skøn, lægger forvaltningen åbenbart noget til loven, hver gang skønnet udøves. Forvaltningens virksomhed – herunder centraladministrationens - er i de nævnte situationer vel en fortsættelse af Folketingets, men ikke en mekanisk eksekvering.

Magtfordelingsudsagnets uvirkelighed bliver endnu klarere, når man ikke betragter forvaltningen alene som modtager, men ogsa som afsender. Lovgivningsmagtens direktiver kommer naturligvis ikke ud af den blå luft. Det input af krav, behov, oplysninger, vurderinger osv., der resulterer i lovgivning og finanslovsbevillinger, kommer mange steder fra. Men en meget stor del kommer via eller endog fra forvaltningen, især fra centraladministrationen. Hvis man lægger til grund, at det, der foregår i Folketinget, er politik - og det er et rimeligt udgangspunkt - er centraladministrationens embedsmænd også beskæftiget med politik.[12]

Den anden konstatering er sværere at formulere. Den angår noget helt grundlæggende. Her er et forsøg:

Et karakteristisk træk - og en styrke - ved vores statsstyre er, at der ikke foregøgles harmoni. En vis konsensus om nogle grundlæggende spilleregler er nødvendig. Men derudover er der intet krav om harmoni. Den private sektor præges og skal være præget af konstant kappestrid, konkurrence. Det offentlige liv - herunder den politiske proces – præges af konstant debat, af modstridende interesser og af forskelle i vurderingerne. Og spillereglerne går i deres kerne ud på, at stridighederne eller dog de fleste af dem kan løses »politisk«. Eller anderledes udtrykt: Stridighederne kan finde en - altid foreløbig - løsning i Folketinget. I al fald gennem det input i denne politiske proces, der passerer centraladministrationen, er dens embedsmænd således impliceret i stridighederne og deres løsning.

Lægges disse to konstateringer til grund, er det åbenbart, at der for centraladministrationens embedsmænd ikke kan opstilles et klart skel mellem forvaltning og politik. Men når politik i Folketinget i al fald også består i løsning af stridigheder, rejser konstateringerne et nyt problem. På hvis side i stridighederne deltager centraladministrationens embedsmænd?

Er centraladministrationen et så vidt muligt neutralt organ, som især på inputsiden upartisk og ligeligt betjener hele Folketinget? Eller er centraladministrationens embedsmænd regeringens/ministrenes hjælpere i stridighederne?

Den historiske udvikling i Vesteuropa har gjort det sidste alternativ til det rigtige svar. Det første ville nok også være svært at realisere. Og dertil kommer, at to udviklinger her i landet har understreget centraladministrationen som ministrenes hjælpere. Den ene er den stadige begrænsning af ministrenes styringsbeføjelser, der er påpeget ovenfor i afsnit 2. Kernen i det, det er blevet tilbage under ministrenes direkte styring, er netop de forhold, der vender ud imod Folketinget, og de stridigheder, der finder deres løsning dér. Den anden er udbygningen af Folketingets egen administration.

Af det foranstående følger, så vidt jeg kan se, nogle særlige loyalitetskrav gældende for netop centraladministrationens embedsmænd. Deres opgave er at bistå og forsvare deres minister og regeringen også mod resten af Folketinget. De skal se til, at motiverne til regeringens lovforslag fremstiller regeringens politik i det bedst mulige lys, at svar på spørgsmål fra folketingsudvalg eller folketingsmedlemmer gør det samme, og at ansøgninger til Finansudvalget er så overbevisende som muligt. Og embedsmændene har pligt til at rådgive om, hvordan ministrene/regeringen, som Folketinget nu engang er sammensat og de øvrige »kræfter« i samfundet fordelt, bedst kan realisere deres ønsker.

Men dette krav om loyalt at deltage i de politiske stridigheder på regeringens/ministerens side har naturligvis grænser.

Udsagn II sætter grænser. Det samme gør sagkundskaben. Og selve det, at det er regeringen/ministeren, der skal bistås, sætter grænser. Ministeren kan ikke forlange rådgivning om sine private forhold eller sit forhold til sit parti.

Men der gælder yderligere grænser. Det må der gøre. Embedsmændene og ministrene har hver deres baggrund og hver deres roller.

Grænserne kan desværre ikke lægges præcist. Men så vidt jeg kan se, kan der i al fald formuleres to abstrakte grænser for embedsmændenes loyale deltagelse i politiske stridigheder på regeringens/ministrenes side.

Embedsmændene skal kunne betjene den næste regering lige så loyalt. Embedsmændenes loyalitet er ikke over for den siddende regering. Men over for regeringen som statslig funktion.

Så at sige alle centraladministrationens embedsmænd har en lang, specialiseret uddannelse bag sig. De tilhører en profession. Det er derfor, de er der. Det er næsten umuligt at tilhøre en profession uden at blive præget af et sæt normer for korrekt professionel adfærd. Normerne kan være meget vage og er ikke altid kun bestemt af fag, men også af generationsforskelle, sekter inden for faget osv. Men alligevel sætter professionen en grænse, der vist kan formuleres således: Bistanden til ministeren/regeringen må ikke gå ud over de grænser, professionen sætter. En økonom eller en jurist må ikke i sin argumentation internt over for ministeren eller eksternt til forsvar for denne gå ud over, hvad fagfæller kan acceptere som fagligt forsvarligt, også selv om de er uenige i argumentationen.

Hvis ovenstående lægges til grund, fører det, så vidt jeg kan se, til følgende stillingtagen til brugen af retlige sanktioner i konkrete situationer.

Det er en tjenesteforseelse, hvis embedsmænd inden for de beskrevne grænser nægter ministeren bistand og råd, men det er ofte en tjenesteforseelse og under alle omstændigheder en berettiget afskedigelsesgrund at overskride grænserne.

En efterfølgende minister/regering kan ikke gøre gældende, at for god bistand inden for grænserne er en tjenesteforseelse. Og efter min mening vil det være ulovligt, hvis den efterfølgende minister/regering anvender ansættelsesretlige sanktioner over for en embedsmand i centraladministrationen, blot fordi embedsmandens bistand har været særlig effektiv og derfor særlig generende for den daværende opposition.

Noter

2. Der gøres intet forsøg på nærmere at afgrænse gruppen »embedsmænd i centraladministrationen«. Den nøjagtige afgrænsning affiænger af ministerområdets organisation. Sædvanligvis vil departementets embedsmænd og de fleste af direktoraternes chefer være omfattet.

3. Et fjerde udsagn: »En embedsmand er ikke kun en embedsmand. Han har andre roller« behandles ikke i denne artikel. Udsagnet har især interesse, når man søger at lægge retlige grænser for embedsmændenes ytringsfrihed.

4. Henning Matzen: Den danske statsforfatningsret, 2.4. udgave, 1908. 115-16.

5. Henrik Zahle: Dansk forfatningsret, 1989, 1. kap. 24. Peter Germer: Statsforfatningsret I, 1988, 41-42 og 82 og Jørgen Albæk Jensen: Parlamentarismens statsretlige betydning, 1989, kap. 5.

6. Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation. 1991.353.

7. Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret, 1989, 2. kap. 58, og Peter Gerner: Statsforfatningsret I, 1988, kap. 2, VII.

8. Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 5. udgave, 1963. 170-176.

9. Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation. 1991, 382.

10. Beretning fra undersøgelsesudvalget vedrørende grønlandsskibet »Hans Hedtoft« 1959, side 23-24.

11. Folketingstidende 1983-84, 1. samling, 838, spm. 13.

12. Denne konstatering er en hovedsag for megen amerikansk inspireret forvaltningslære