Artiklen er oprindeligt offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 1982B.101 og gengives i samarbejde med forfatteren og med tilladelse fra Karnov Group Denmark A/S
DGL 2008.14: Det grønlandske Hjemmestyres grund og grænser
Af dommer Frederik Harhoff, FN's Internationale Krigsforbryderdomstol For Det Tidligere Jugoslavien
I. Indledning.
Hjemmestyrets retlige grundlag - hjemmestyreloven[1]- blev
vedtaget i Folketinget i november 1978, og blev efter en »vejledende folkeafstemning « i Grønland d. 17. januar 1979[2] sat
i kraft med virkning fra 1. maj 1979.[3] - Om Hjemmestyrets organisation og
hjemmestyrelovens nærmere indhold henviser jeg til
professor, dr. jur. Isi Foighels udmærkede
fremstilling i Ugeskriftet 1979 B, side 89-101.[4]
Hensigten med denne artikel er navnlig at belyse to spørgsmål i lyset af den udvikling, som
Hjemmestyret har gennemgået i løbet af de første år:
For det første
forekommer Hjemmestyrets forfatningsmæssige
stilling stadig uafklaret. Det har både praktisk og juridisk interesse at afgøre, om Landstingets kompetence statsretligt er sideordnet
eller underordnet Folketingets almindelige lovgivningskompetence under
grundloven. Dette spørgsmål vurderes ud fra Folketingets muligheder for - helt eller delvist
- at ophæve hjemmestyreloven og de i
medfør heraf udstedte retsakter. Spørgsmålet behandles i afsnit II.
For det andet belyses rækkevidden af den kompetence,
som Hjemmestyret har fået overladt. Hjemmestyret kan i
kraft af ordningen løbende udvikle sin kompetence,
og dette sker i et hovedsagelig ureguleret samspil mellem Rigsmyndighederne og
Hjemmestyret. Dette samspil illustreres i afsnit III ved hjælp af to eksempler fra Hjemmestyrets lovgivningspraksis.
II. Hjemmestyrets forfatningsmæssige stilling.
II.A. Problemstilling.
Spørgsmålet er, om de grønlandske
myndigheders forfatningsmiddelbare, lokale reguleringskompetence nyder nogen
retlig beskyttelse over for Rigsmyndighederne, og i givet fald hvilken.
Nogen vil måske
hævde, at dette spørgsmål savner praktisk interesse, og
at det derfor også teoretisk kan være ligegyldigt. Heri er jeg ikke enig. - For
hjemmestyrelovens vedkommende rejser der sig det helt principielle spørgsmål, om Hjemmestyret skal lignes
med Lovgiver ud fra et synspunkt om fordeling af lovgivningskompetencen mellem to
ligestillede myndigheder i det retlige hierarki, eller om det skal
karakteriseres som en udøvende myndighed, hvis
virksomhed i ét og alt er underlagt lovgivers regulering. - Dette spørgsmål drøftes under pkt. II.B. - For så vidt angår Hjemmestyrets afledte
retsakter opstår der en række konkrete og praktiske problemer i tilfælde af, at Hjemmestyret overskrider sin materielle
kompetence, eller udsteder en retsakt hvis indhold strider mod grundloven.
Disse problemer undersøges under pkt. II. C.
De samme principielle og praktiske spørgsmål kan rejses for Færøernes vedkommende. Ordlyden af
de to hjemmestyreloves bestemmelser om kompetence er omtrent enslydende, og i
det omfang dette er tilfældet er det ved undersøgelsen af spørgsmålene for Grønlands
vedkommende nærliggende at gøre brug af de betragtninger, der er fremsat om Det færøske Hjemmestyre.
II.B. Hjemmestyreloven.
Grundloven indeholder ingen bestemmelser, der sikrer Færøerne eller Grønland nogen forfatningsmæssig
særstilling i Riget. Grundloven fastslår i § 1, at den i sin helhed gælder for alle dele af Riget, og Færøerne og Grønland er herved ligestillet med resten af landet.
Spørgsmålet om den færøske hjemmestyrelovs forenelighed med grundloven gav
imidlertid anledning til en vis tvivl forud for grundlovsrevisionen i 1953.
Forfatningskommissionen syntes at have overvejet indførelsen af en særlig
bestemmelse om et færøsk
hjemmestyre.[5] Kommissionen lagde imidlertid til grund, at den færøske hjemmestyrelov var forenelig
med den dagældende grundlov af 1915, og
fandt derfor ikke anledning til at ændre
denne forudsætning.[6]
Det bør imidlertid - efter min
vurdering - ikke udelukkes, at Forfatningskommissionen i betydelig grad har været påvirket af de dramatiske omstændigheder, under hvilke den færøske hjemmestyrelov blev vedtaget.[7] Vedtagelsen af det 2.
forslag til hjemmestyreordning for Færøerne har været
en opgave, der måtte løses hurtigt og ikke kunne afvente en grundlovsændring. Regering og Rigsdag må derfor ved hjemmestyrelovens tilblivelse have følt
sig tilskyndet til at antage, at loven var grundlovsmedholdelig, og dette
synspunkt har formentlig været præjudicerende for Forfatningskommissionens stilling til spørgsmålet, da grundlovsrevisionen få år senere blev aktuel.
Den tvivl, der således
i sin tid måtte have bestået om den færøske lovs grundlovsmæssighed,
blev derved skrinlagt. Der er nu forløbet
over 30 år uden at dette spørgsmål sidenhen har givet anledning
til problemer. - Foighel præciserer
på linie hermed,[8] at Hemmestyrekommissionen
under udarbejdelsen af Det grønlandske
Hjemmestyre skelede til den færøske ordning, der »utvivlsomt
er i overensstemmelse med grundloven af 1953.«
Udgangspunktet for den statsretlige vurdering af
hjemmestyrelovene er derfor, at der med disse er foretaget en vidtgående delegation af lovgivningskompetence og
administrativ myndighed til de to rigsdeles hjemmestyreorganer inden for deres
saglige og geografiske kompetence.[9] Som følge
heraf er det i teorien[10] gjort gældende,
at den delegerede kompetence til enhver tid kan tilbagekaldes af
Folketinget, fordi ordningerne er skabt ved lov, og derfor også må kunne ophæves énsidigt ved lov. - Et folketing kan ikke binde
fremtidige folketing.
Den grønlandske Hjemmestyrekommission
tog ikke selv klart stilling til spørgsmålet om hjemmestyrelovens uigenkaldelighed. Statsministeriet gav
imidlertid på foranledning af et spørgsmål fra Hjemmestyrekommissionen udtryk
for,[11] at hjemmestyreloven énsidigt må kunne ophæves af Folketinget, og dette
synspunkt er formentlig lagt til grund for Kommissionens arbejde. - Det grønlandske Lovudvalg har på et tidligere tidspunkt[12] anlagt samme synspunkt om énsidig tilbagekaldelse af
den ved lov delegerede kompetence til de grønlandske
myndigheder.
Delegationskonstruktionen medfører,
at hjemmestyreordningernes organer statsretligt må placeres på samme niveau som den udøvende myndighed, dvs. som forvaltningen. I overensstemmelse
hermed er såvel hjemmestyrelovene som de i
medfør heraf udstedte (sekundære) retsakter underlagt Folketingets almindelige beføjelse til at fastsætte
eller ændre retstilstanden. Dette
harmonerer imidlertid dårligt med hjemmestyreordningernes
karakter og funktion. Det er min vurdering, at hjemmestyrelovene er udtryk for
en saglig og geografisk fordeling af lovgivers kompetence, og jeg skal i
det følgende redegøre nærmere for denne vurdering.
Indledningsvis må jeg konstatere, at min vurdering strider mod magtfordelingen i grundlovens § 3. Ifølge denne bestemmelse indehaves
den lovgivende magt af Kongen og Folketinget i forening, og denne lovgivningskompetence
er en enekompetence i den forstand, at den ikke kan fordeles mellem
lovgiver og et andet sideordnet organ, fx Det færøske Lagting og Det grønlandske
Landsting.
Der kan imidlertid være
skabt en forfatningsretlig sædvane,
der ændrer grundloven
på dette punkt. Hvis en sådan sædvane kan påvises, vinder kompetencefordelingen forfatningsretlig
gyldighed som en norm, der ikke kan ændres
af lovgiver.[13] Som grundlag for behandlingen i det følgende vil jeg hævde,
at der netop for hjemmestyrelovenes vedkommende er opstået en forfatningsretlig sædvane,
der ændrer grundlovens § 3 således, at Landstinget og
Lagtinget indenfor deres ved lov overførte,
sagligt og geografisk afgrænsede
kompetenceområder besidder lovgivningsmagten
i henhold til grundloven med den virkning, at den overførte reguleringskompetence ikke énsidigt
kan tilbagetages af Lovgiver. - Til nærmere støtte
for denne antagelse vil jeg anføre
fire forhold: I afsnit II.B.1. redegør
jeg kort for den grønlandske hjemmestyrelovs historiske baggrund i den gradvise og periodiske udvikling af grønlændernes selvbestemmelsesret og
selvforvaltning. I afsnit II.B.2. gennemgår
jeg derefter de retspolitiske aspekter i hjemmestyreordningernes statsretlige
status, - og ser i afsnit II.B.3. på,
om der af folkeretten kan udledes nogen pligt for staterne til ikke at
ophæve selvstyreordningerne i deres
afhængige områder. I afsnit II.B.4. undersøger
jeg endelig to landstingsloves statsretlige karakter for at kunne vurdere, om
der i Hjemmestyrets retspraksis kan hentes støtte for min antagelse.
Det vil være
hensigtsmæssigt forinden at forudskikke
nogle få bemærkninger om sædvanebegrebet,
fordi en statsretlig (grundlovsændrende)
sædvane ifølge sagens natur må vurderes efter andre kriterier end sædvaner
på privatrettens område. - Det antages almindeligvis,[14] at en forfatningsretlig
sædvane er en norm om de øverste statsorganers funktioner. Det er en retskilde, men i
modsætning til privatrettens sædvaner er det afgørende
kriterium for dens karakter af gældende
(dansk) ret ikke, at den anvendes af domstolene, men derimod at den effektivt
efterleves af de øverste statsorganet i deres
handlemåde som udslag af en
almindelig retsopfattelse. De skrevne forfatningsregler er som følge af særligt
kvalificerede ændringsprocedurer ofte
vanskelige at tilpasse ændringerne i samfundets politiske
og faktiske forhold. Derfor spiller forfatningsretlige sædvaner hyppigt en større
rolle end almindelige, privatretlige sædvaner,
fordi de skal sikre forfatningernes udvikling uden de mange formelle forfatningsændringer. Det faktiske, objektive element i den effektive efterlevelse
behøver ikke nødvendigvis at foreligge som en fast, langvarig praksis. En sådan er nok et indicium for en fast retsoverbevisning, men
ingen afgørende betingelse i sig selv. En
forfatningsretlig sædvane kan derfor meget vel være skabt ved en enkelt eller nogle få handlinger, når
blot det subjektive element - en klar og alvorlig retsopfattelse - med tilstrækkelig tydelighed er kommet til udtryk derved. At
retsopfattelsen skal være almindelig medfører, at den skal deles som den herskende opfattelse
blandt alle statsorganerne. - En grundlovsændrende
sædvane har selv grundlovsrang,
idet den i modsat fald ville kunne ændres
af Lovgiver.
II.B.1. Selvforvaltningens retshistorie.
Koloniseringen af Grønland
blev båret frem af et samspil mellem
3 forskellige interesser: For det første
Kongens interesse i landet som »skatland« og almindeligt rådighedsområde, fra hvilket der kunne trækkes
ressourcer. For det andet private købmænds og handelsselskabers interesse i den oprindeligt ret
indbringende hvalfangst i Davisstrædet
i konkurrence med engelske og hollandske hvalfangere. (Senere også sælfangsten, som afstedkom handel
med grønlænderne i videre udstrækning).
Og for det tredie Kirkens interesse i at gøre
grønlænderne kristne. - Behovet for en organisering af
dette samspil var grundlaget for den retlige regulering af
koloniseringen og styrelsen af Grønland,
som indledtes omkr. midten af 1700-tallet. Disse tre interesser blev - væsentligst som følge
af økonomiske forringede forhold -
efterhånden indbyrdes modstridende, og
udskiltes med tiden fra det oprindelige samspil til særskilt retlig regulering.
I den retlige regulering var der en eksplicit sammenhæng mellem den administrative styring og de økonomiske forhold. Det har været
karakteristisk, at de administrative reformer i hovedtræk er blevet gennemført som reaktion på forringelser i landets økonomiske og sociale vilkår.
Det har endvidere været betegnende, at overdragelse
af medansvar for udviklingen til den lokale befolkning blev anset som det
mest effektive skridt til forbedring af forholdene.[15] Inddragelse af grønlændernes erfaringer og
lokalkendskab i administrationen af landet var uden tvivl den bedste garanti
mod den fuldstændige ruinering og ofte
irrationelle styring af de danske aktiviteter.
Endelig må det fremhæves, at den mest hensigtsmæssige og effektive varetagelse af interesserne bag
styrelsen, handelen og missionen, nødvendiggjorde
en isolering af Grønland fra omverdenen, hvilket
gennemførtes ved monopoler,
besejlingsforbud m.v. Dette satte særlige
betingelser for udviklingen.
Disse tre forhold: reguleringen af interessesamspillet;
sammenhængen mellem udbytte, velstand
og lokalt medansvar; og endelig den internationale isolation, - udgør tilsammen den grønlandske
selvforvaltnings baggrund. Selvforvaltningen reguleredes retligt i
bestemte former, der med tiden undergik forskellige ændringer afhængigt
af formålet.
Den første administrative inddeling
af landet skete således ved Christian d. VII's
Reskript af 17. april 1782, som ændredes
ved Indenrigsministeriets »Foreløbige bestemmelser af 7. maj 1862 om grønlændernes
kasse og forstanderskaber i Sydgrønlands
Inspektorat«, m.v. Ved disse
administrative forskrifter blev Grønland
først inddelt i inspektorater, kolonier
og distrikter, med et tilsvarende tjenstligt hierarki mellem inspektørerne, kolonibestyrerne (alle danske), og derefter fra 1862
også distriktsforstanderne (grønlandske). - Ved lov nr. 139 af 27. maj 1908 om styrelsen
af kolonierne i Grønland -
den første lovfæstede revision af koloniadministrationen - udvidedes den grønlandske repræsentation
fra kommunerådene, der erstattede
forstanderskaberne, til også at omfatte de nye landsråd, der samtidigt blev oprettet.
Grønlænderne var hermed repræsenteret
på to niveauer i administrationen
af deres land. Ved lov nr. 134 af 18. april 1925 om Grønlands styrelse blev
grønlændernes medansvar på ny udvidet, idet der mellem kommuneråd
og landsråd blev indskudt regionale
sysselråd, hvori grønlænderne også blev repræsenteret.
Ved lov nr. 271 af 27. maj 1950 om Grønlands
landsråd og
kommunalbestyrelser blev der gennemført en kraftig centralisering af Styrelsen, hvorunder
kommune- og sysselråd blev afløst at kommunalbestyrelser, der også havde grønlandsk
repræsentation. Ved grundlovsændringen i 1953 blev grønlænderne repræsenteret
med to medlemmer i Folketinget, og ved lov nr. 79 af 19. marts 1975 blev der
oprettet bygderåd med grønlandske medlemmer. Den kompetence, der tillagdes disse
organer havde nok karakter af delegation, men det var karakteristisk, at den også materielt blev mere og mere omfattende. Selvforvaltningen
kan anskueliggøres således:
a. 1700-1862: Ingen selvstændig
grønlandsk repræsentation.
b. 1862-1908: Grønlandsk
repræsentation i forstanderskabernes
lokalforvaltning.
c. 1908-1925: Grønlandsk
repræsentation i kommunerådenes lokalforvaltning og landsrådenes centralforvaltning.
d. 1925-1950: Grønlandsk
repræsentation i kommunerådenes lokalforvaltning, sysselrådenes regionalforvaltning, og landsrådenes centralforvaltning.
e. 1950-1979: Grønlandsk
repræsentation i bygderådenes lokalforvaltning, kommunalbestyrelsernes
regionalforvaltning, landsrådets
centralforvaltning og i folketingets globalforvaltning.
På baggrund af denne meget
summariske fremstilling af udviklingen i grønlændernes medbestemmelse kan hjemmestyrets
lovgivningskompetence anses som en naturlig forlængelse
og udbygning af den selvforvaltning, der påbegyndtes
for 120 år siden. En ophævelse af loven ville derfor være
helt i strid med de retningslinier, der hidtil har været lagt bag den statslige regulering af grønlændernes selvforvaltning.
II. B. 2. Retspolitiske forudsætninger og aspekter.
Max Sørensen anfører,[16] at Det færøske Hjemmestyre i sin tid blev til under sådanne forudsætninger,
at det må have været klart for både
Rigsdagen og Lagtinget, at loven ikke senere kunne ophæves énsidigt af Rigsmyndighederne imod Det færøske Hjemmestyres ønske. Det hævdes
derfor, at hjemmestyreloven må fortolkes således, at Lovgiver her har pålagt sig selv en varig begrænsning
i udøvelsen af den almindelige lovgivningskompetence
under grundloven. Lovgiver vil normalt ikke kunne pålægge sig selv en sådan begrænsning,
men Max Sørensen henviser til, at
Forfatningskommissionen i sin tid gik ud fra, jfr. ovf. note 6, at den
givne færøske
hjemmestyrelov faktisk var forenelig med den dagældende grundlov, uden at spørgsmålet om en mere eller mindre vidtgående fortolkning af loven blev drøftet. Max Sørensen
tager dette som udtryk for en stiltiende godkendelse af den videstgående fortolkning hos grundlovsrevisionens politiske
instanser. Han anfører yderligere til støtte for denne fortolkning, at loven selv anvender
udtrykket »lovgivende myndighed« og i indledningen fremhæver
Færøernes
nationale, historiske og geografiske særstilling
i Riget, ligesom loven efter sin egen ordlyd angår
Færøernes »forfatningsmæssige stilling i Riget«;
endvidere at forhandlingerne forud for loven faktisk blev ført af de færøske myndigheder som statsligt ligeberettigede med Rigsmyndighederne; at de samme forhandlinger fra Regeringens side blev ført under anerkendelse af princippet om den nationale selvbestemmelsesret;
og endelig at både Regering og Rigsdag havde været rede til at anerkende Færøernes udtræden
af Riget, såfremt der i den færøske befolkning havde vist sig
et klart flertal herfor, jfr. ovf. note 7.
Max Sørensens fortolkning hviler på den rent praktiske antagelse, at en ophævelse af hjemmestyreloven forekommer helt utænkelig. Det synes umiddelbart indlysende, at der i praksis næppe kan forekomme nogen situation eller konflikt, som kan løses ved et retligt indgreb af denne karakter. Er man
alligevel først nået derud, hvor man overvejer at ophæve hjemmestyret for at afskære
færingerne fra at gennemføre en forfatningsstridig handling, vil situationen
formentlig være håbløs. Der vil i så tilfælde være tale om et praktisk og politisk fait accompli: enten
lader man færingerne gøre hvad de vil, eller også forlader de rigsfællesskabet. Ud fra denne
realistiske synsvinkel finder Max Sørensen
det uden betydning, om man anlægger
en sædvaneretsbetragtning eller
anstiller andre forfatningsretlige betragtninger, når blot man når
til det resultat, at Lovgiver retligt er afskåret fra at ophæve
loven uden Hjemmestyrets samtykke. Det ligger i sagens natur, at et tilsvarende
synspunkt også gælder énsidige indskrænkninger eller forandringer af hjemmestyreordningen.[17]
Resultatet af Max Sørensens
fortolkning er, at der med den færøske hjemmestyrelov er tale om en forfatningsretlig ordning
sui genens, der ikke kan bedømmes
efter traditionelle statsretlige delegationsteorier om forholdet mellem
Lovgiver og Forvaltning.
Selv om den færøske hjemmestyrelovs forhistorie er anderledes end den grønlandske lovs, er jeg dog af den opfattelse at man må nå til samme resultat for så vidt angår
Det grønlandske Hjemmestyre. Poul Andersen
skrev allerede i 1953, jfr. ovf. note 6, at en selvstyrebestemmelse i
grundloven for et særligt grønlandsk selvstyre måtte
anses for upåkrævet og uhensigtsmæssig,
og i øvrigt kunne få uheldige følger.
Synspunkterne er ikke nærmere begrundet i hans
udtalelse, men der kan næppe være nogen tvivl om, at han har haft den færøske udvikling i tankerne ved
affattelsen af disse bemærkninger om et fremtidigt grønlandsk selvstyre. En grundlovsbestemmelse herom kunne puste
liv i en måske allerede dengang antændt hjemmestyreglød
i Grønland, og kunne derved
tilskynde til en udvikling som efter hans opfattelse var »uheldig«. Synspunktet er i overraskende
grad et udtryk for Poul Andersens egen politiske opfattelse, og understreger
blot de vanskeligheder, der af forfatningspolitiske grunde er forbundet med at
anvende delegationskonstruktionen i forholdet mellem Danmark og de oversøiske rigsdele. - Hvis virkeligheden er den, at
hjemmestyremyndighederne på Færøerne og i Grønland handler i tillid til, at Rigsmyndighederne af
politiske årsager varigt vil afstå fra at ophæve
de etablerede ordninger - både
helt og delvist - er der efter min opfattelse ingen grund til ikke at forlene
denne situation med forfatningsretlig gyldighed.
Senere tilkendegivelser i tilknytning til den grønlandske hjemmestyrelov tyder på,[18] at der faktisk har været
alvorlige politiske problemer også i forholdet mellem Grønland og Danmark.
II.B.3. Folkeretlige aspekter.
Det er hos Max Sørensen,
se ovf. note 16, endvidere gjort gældende,
at den færøske
hjemmestyrelov havde karakter af en »overenskomst« indgået mellem statsretligt »lige
parter« under anerkendelse af
princippet om den »nationale selvstændighed«. Synspunktet støttes af Perch Nielsen.[19] Der anslås herved det tema, at der af folkeretten kan udledes en
pligt for Rigsmyndighederne til ikke at udslukke en ved hjemmestyre opnået ret til selvbestemmelse, og at denne folkeretlige pligt indvirker
på vores statsretlige
retstilstand.
FN-pagten fastslår
i art. 1, stk.2 grundsætningen om folkenes
selvbestemmelsesret, og denne grundsætning
er stadfæstet i FN's to konventioner af
16. december 1966 om henholdsvis borgerlige og politiske rettigheder, og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Der synes ikke
i den almindelige folkeret at være
opnået enighed om nogen definition
af begreberne »folk« og »selvbestemmelse«, og det er derfor ikke uden videre muligt at fastslå rækkevidden af grundsætningen om folkenes selvbestemmelsesret.
Menneskerettighedskommissionen[20] har imidlertid arbejdet med et forslag, ifølge hvilket »folk« omfatter
alle folk, der kollektivt kan udøve en selvbestemmelsesret, og som bebor et afgrænset territorium inden
for hvilket de etnisk; kulturelt eller på anden måde er bundet sammen. Således forstået
kan både færingerne og grønlænderne anses for at være »folk« i FN-pagtens forstand. Når
dette er konstateret, melder der sig i relation til den her behandlede
problemstilling dét spørgsmål, om der af
selvbestemmelsesretten overhovedet kan udledes nogen beskyttelse af hjemmestyreordningerne.
Isoleret set må det indrømmes, at begrebet »selvbestemmelsesret« ikke har noget selvstændigt
indhold.[21] - I sammenhæng med FN-pagtens øvrige bestemmelser, art.55 og art.73, samt
menneskerettighedskonventionerne og den stribe af
generalforsamlingsresolutioner, der i tidens løb
er vedtaget om selvbestemmelse, må det dog fastslås, at grundsætningen om folkenes selvbestemmelsesret pålægger de styrende moderstater en
- ganske vist noget vagt formuleret - pligt til at fremme de afhængige områders fulde selvstyre.[22] Fuldt mål
af selvstyre antages imidlertid nu at være
indfriet også ved et områdes frivillige integration i en uafhængig stat.[23] - Spørgsmålet er derfor nærmere, om de færøske
og grønlandske befolkninger ved deres
frivillige accept af dansk overherredømme
har bragt sig uden for rækkevidden af den folkeretlige
pligt (for Danmark) til at lade Færøerne og Grønland
opnå fuldt selvstyre i betydningen
fuld uafhængighed. Ole Espersen gør sig i sit responsum til Hjemmestyrekommissionen, jfr. note
20, til talsmand for en bekræftende
besvarelse af dette spørgsmål. Han gør
gældende, at »det grønlandske folk har benyttet
sig af selvbestemmelsesretten i FN-pagt m.v., idet denne ret er blevet brugt
til at etablere rigsfællesskab med Danmark. Herved
har Grønland samtidigt givet afkald på en selvstændig benyttelse af stk. 2 i art. 1, idet en selvstændig benyttelse af rettighederne heri forudsatte, at Grønland havde anvendt selvbestemmelsesretten til at blive en
uafhængig nation.«[24] - Synspunktet er altså dette, at grønlænderne ved at lade sig opsluge af rigsfællesskabet i 1953 gav afkald på den folkeretlige beskyttelse af den mere fuldkomne form
for selvstyre, der ligger i Hjemmestyret.
Der kan for det første
rejses en seriøs tvivl om kvaliteten af Landsrådets beslutning i 1952, bedømt
efter FN-pagtens selvbestemmelsesregler. - Landsrådet,
hvis
a) fødte formand var den danske landshøvding, og som
b) ikke havde repræsentation fra Nord- eller Østgrønland, og
c) kun havde en begrænset rådgivende kompetence,
fik
d) kun godt og vel én
måned til
at overveje det
e) forud fastlagte spørgsmål,
f) om enten fortsat kolonistatus eller fuld
statsretlig ligestilling med de øvrige
rigsdele, mens mulige alternativer lodes ude af betragtning; - traf sin afgørelse
g) uden afholdelse af folkeafstemning, d.v.s. uden
noget politisk mandat fra den grønlandske
befolkning.
Disse punkter gør
det efter min opfattelse betænkeligt
at tillægge Landsrådets »valg« betydning som afkald på yderligere selvbestemmelsesrettigheder.
For det andet hviler Espersens synspunkt om indfrielse af selvbestemmelsesretten på en præciserende fortolkning af
art.73, der først blev formuleret efter Landsrådets integrationsbeslutning i september 1952. Den af
Espersen omtalte FN-deklaration af 24. okt. 1970 (note 23) hviler på den ved FN-resolution af 10. dec. 1952 vedtagne »faktor-liste« (i.e. Liste over de faktorer, der skal tages i betragtning
ved afgørelse af, om et område er omfattet af FN-pagtens art. 73 om ikke-selvstyrende områder). Resolutionen vandt imidlertid ikke tilslutning og blev ændret igen i november 1953, men
først endelig vedtaget og
almindelig godkendt ved generalforsamlingsresolution nr. 1541 (XV) af 15.
december 1960. Faktorlisten var med andre ord end ikke i sin første formulering vedtaget da Landsrådet traf sin beslutning, hvorfor den afkaldsgivende virkning
på retten til selvbestemmelse næppe kan have været
præsent hos Landsrådet eller hos Rigsmyndighederne på daværende tidspunkt.
Det ændrer ikke herved, at FN i 1954
accepterede Grønlands ligestilling med
Danmark, og fritog Regeringen for indberetningspligten om koloniens tilstand
(i.h.t. art. 73 e.). På baggrund af den uenighed »faktor-spørgsmålet« var genstand for dengang,
anser jeg det for udelukket, at FN ved ophævelsen
af Danmarks indberetningspligt skulle have frataget grønlænderne deres krav på folkeretlig beskyttelse af et videregående selvstyre.[25]
For det tredje er der grund til at antage, at selv om Landsrådets beslutning om ligestilling med resten af Riget tillægges betydning som opnåelse
af selvstyre/selvbestemmelse i FN-pagtens forstand, vil der næppe heller heraf kunne udledes noget afkald på den folkeretlige beskyttelse af yderligere selvstyre, som
kunne opnås senere. Gås der ud fra, at et grønlandsk
krav om fuld selvstændighed havde nydt folkeretlig
beskyttelse i 1952-53, er det uantageligt at Landsrådets beslutning dengang om det mindre - at etablere
rigsfællesskab med Danmark - skulle
afskære den grønlandske befolkning fra den samme beskyttelse af en hjemmestyreordning
25 år senere. Noget sådant ville være
helt i strid med den omfattende beskyttelse af de afhængige områder,
der siden 2. verdenskrig har præget
den internationale retsorden.
Konsekvensen af Espersens synspunkt ville være, at et afhængigt
område - netop i kraft af sin ret
til selvbestemmelse - kunne give afkald på denne ret. Denne konsekvens er ikke forenelig med betegnelsen af grønlænderne som et »folk«. Så længe den grønlandske befolkning er omfattet af denne kategori, hvilket
Espersen accepterer, har grønlænderne eo ipso også retten til »selvbestemmelse«. Først den dag de eventuelt måtte opnå fuld national selvstændighed mister de denne ret, - men så er de også ophørt med at være et »folk« i FN-pagtens forstand. I denne sammenhæng kan et »folk« således aldrig skilles fra sin
ret til »selvbestemmelse«.
Det ovenfor rejste spørgsmål om, hvorvidt grønlænderne ved at etablere rigsfællesskab
med Danmark har givet afkald på den folkeretlige beskyttelse af et senere mere vidtgående selvstyre, bør
på grundlag af disse overvejelser
besvares benægtende.
Dette resultat stemmer også godt overens med, hvad der antages at gælde
for Færøerne,
samt for andre landes afhængige områder. Det hævdes,
at den folkeretlige pligt til at fremme selvstyre almindeligvis må forstås således, at de styrende stater skal indrømme deres afhængige
områder den grad af autonomi, som
under hensyntagen til områdernes økonomiske, politiske, sociale og forsvarsmæssige udvikling skønnes
forenelig med princippet om fred og sikkerhed i verden.[26] Denne pligt
forekommer noget uklar, fordi disse kriterier aldrig kan vurderes sikkert. Når der imidlertid i overensstemmelse hermed er etableret
en autonom ordning for et område,
vil de centrale myndigheder normalt være
bundet folkeretligt heraf.[27]
Jeg antager på baggrund af ovenstående betragtninger, at der af
folkeretten kan udledes en pligt for Danmark til ikke at ophæve Det grønlandske
Hjemmestyre. Spørgsmålet er herefter, hvilken betydning dette får for indretningen af vores statsretlige retstilstand.
Den almindelige opfattelse herhjemme er,[28] at folkeret og
national ret er to adskilte systemer, der har forskelligt indhold og ikke kan påvirke hinandens gyldighed, og derfor principielt ikke kan stå i egentlig indbyrdes modstrid. Folkeretten kan imidlertid
kræve et vist indhold af den
nationale ret derved, at den retter sig til staterne og kræver tilvejebringelsen af en vis intern retstilstand ved
transformation af den folkeretlige regel. Er en sådan
retstilstand ikke gennemført, skal den nationale dommer
anvende national ret, men han skal herunder ved fortolknings- og
formodningsregler forsøge at tilvejebringe harmoni mellem
folkeretten og den nationale regel, uanset på hvilket niveau i den retlige trinfølge
denne findes. Overført til den foreliggende
problemstilling betyder dette, at den nationale dommer under en sag, hvorunder
påstanden om hjemmestyrelovens
grundlovsmæssighed er anfægtet, må forsøge at fortolke grundloven således,
at den i overensstemmelse med den folkeretlige pligt tillægger hjemmestyremyndighederne en uigenkaldelig lovgivningskompetence
inden for de områder der er overgået til hjemmestyrets reguleringskompetence.
II.B.4. Hjemmestyrets lovgivningspraksis.
Til støtte for antagelsen om en
grundlovsændrende sædvane skal jeg afslutningsvis fremhæve et par lovgivningseksempler fra Landstingets praksis, som
på et enkelt område viser at Rigsmyndighederne ikke blot har handlet objektivt,
men også subjektivt har
tilkendegivet en retsoverbevisning i overensstemmelse med den postulerede sædvane. Det drejer sig om Landstingslov nr. 5 af 19. maj 1979
om indkomstskat, og Landstingslov nr. 5 af 22. oktober 1981 om ændring af Landstingslov nr. 4 af 13. oktober 1980 om
erhvervsmæssigt fiskeri, fangst og jagt.
Udgangspunktet er grundlovens § 43, ifølge hvilken ingen skat kan pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov. Ross antager,[29] at der ved »skat« skal forstås enhver offentligretlig bestemt ydelse til det offentlige,
der ikke har karakter af modydelse. Herunder falder både skatter og generelle afgifter. At sådanne ikke kan pålægges »uden ved lov« antages endvidere at betyde, at det ikke kan ske ved
bemyndigelsesanordning ifølge lov, - dog således at iværksættelsesforskrifter kan fastsættes
administrativt.
Kildeskatteloven gælder
ikke i Grønland, jfr. Lbk. 461 af 13.
sept. 1978, § 116. Skat opkræves derfor i Grønland
i medfør af landstingsskatteloven (se
ovf.), der er udstedt på et ifølge Hjemmestyrekommissionens betænkning selvfinansieret område.[30] Loven definerer skattepligtens subjekter, omfang, indtræden og ophør
for både landsskat og kommuneskat,
samt definerer den skattepligtige indkomst og foreskriver opkrævning, ligning, samt straf for overtrædelse.
Der kan næppe
være tvivl om, at
landstingsskattelovens bestemmelser er omfattet af grundlovens krav om lovmæssig form. Rigsmyndighederne, nærmere betegnet Folketinget og Ministeriet for Grønland, har positivt tiltrådt,
at en landstingslov om skat i Grønland
ville opfylde grundlovens krav om lovsform. Lovgiver har i overensstemmelse
hermed aktivt indrettet sin egen lovgivning således
at den respekterer Landstingets kompetence, jfr. lov nr. 517 af 21. december
1979 om ændring af
forskellige skattelove m. m. Denne lov ændrer kildeskatteloven og sømandsskatteloven
- udtrykkeligt som følge
af den grønlandske landstingslov nr. 5 af
19. maj 1979 om indkomstskat, hvorved skatte- og afgiftsområdet er overgået
til Landstingets reguleringskompetence.
Fastholdes delegationskonstruktionen konsekvent, må man nå til det resultat, at
landstingsskatteloven er grundlovsstridig, fordi den statsretligt kun har
karakter af en administrativ retsakt, der ikke opfylder grundlovens krav om
lovsform på et område hvor grundloven selv bestemmer, at delegation ikke kan
ske. Medens det inden for Lovgivers øvrige
område, hvor der ikke gælder særlige delegationsforbud, kan være svært at finde beviser for
antagelsen om delegationens uigenkaldelighed, er det nemmere at påvise her: Lovgiver må ikke delegere sin kompetence til at pålægge skat. Sker dette alligevel,
må forholdet enten være grundlovsstridigt, eller lovliggjort af en grundlovsændrende sædvane
på et niveau hinsides lovgivers rådighed. Den retsoverbevisning, der som betingelse for en sædvanes eksistens skal være
kommet til udtryk i statsorganernes handlemåde,
anser jeg for påvist ved Lovgivers ændring af sin egen lovgivning, og ved Ministeriets
tilkendegivelse om, at skat i Grønland
kun kan pålægges
i henhold til landstingslov.
At der også er tale om en almindelig - i betydningen »ikke-enkeltstående« - handlemåde, vil fremgå af det andet eksempel. Denne lov ændrer
den grønlandske fiskeri-, fangst- og
jagtlov således, at Landsstyret bemyndiges
til at opkræve en i ændringsloven pålagt
særlig afgift på produktionen
af søkogte rejer. Loven beskriver
kort afgiftens formål og de generelle kriterier for
beregningen: x procent af bruttoomsætningen
ved salg til verdensmarkedspris, - og overlader det i øvrigt til Landstinget at fastsætte
procentens størrelse i tekstanmærkningen til den årlige
finanslov. Ministeriet for Grønland
har også her forud for lovens
vedtagelse udtalt,[31] at, »En
afgift vil i givet fald kunne pålægges i henhold til landstingslov, da området for skatter og afgifter overføres d. 1. januar 1980 - - - Der vil næppe være tvivl om, at en sådan afgift - uanset hvordan den udformes - i denne
forbindelse falder ind under begrebet skat - - -« For 1982 forventes afgiften at ville indbringe ca. kr. 22 mio. til Landskassen.
I forbindelse med påvisningen af en sædvane er der intet holdepunkt for at antage, at denne kun skulle
angå skatte- og afgiftsområdet. Dette område
er fremhævet, fordi der netop her gælder et særligt
delegationsforbud i grundloven. Når
delegation accepteres midt i dette forbuds anvendelsesområde, må sædvanen så meget desto mere kunne gælde
også uden for dette forbuds område, hvor adgangen til delegation gør sædvanedannelsen mindre betænkelig.
Det samme forhold som her beskrevet for Grønlands vedkommende, gør
sig på ganske tilsvarende måde gældende for Færøerne, jfr. lagtingslov nr.
50 af 2. juli 1963 om landsskat og kommuneskat, med senere ændringer.
II.B.5. Resultatet.
Jeg anser det på baggrund af de ovenstående betragtninger for
godtgjort, at der med de to hjemmestyreordningers etablering er skabt en
forfatningsretlig sædvane der ændrer grundlovens § 3 således, at hhv. Landstinget og
Lagtinget besidder den grundlovsumiddelbare lovgivningskompetence inden for
deres sagligt og geografisk afgrænsede
reguleringsområder. Denne forfatningssædvane har tydeligt givet sig udslag i Rigsmyndighedernes
handlemåde ved lovgivning og notat,[32] og vidner om en fast retsoverbevisning hos den lovgivende og udøvende magt herom. Inden for de samme områder besidder de to Landsstyremyndigheder den udøvende magt.
Heri ligger, at Rigsmyndighederne retligt er afskåret fra at gribe ind i disse områder, jfr. dog nedenfor om Domstolenes adgang til at prøve hjemmestyreloves grundlovsmæssighed.
Gennemføres der således en lov om et emne, der er overgået til Hjemmestyrets kompetence, må loven
fortolkes således, at den ikke finder
anvendelse for hhv. Grønland og Færøerne.
Det kunne herimod indvendes, at i hvert fald Det grønlandske Hjemmestyre kun besidder denne grundlovsumiddelbare
lovgivningskompetence inden for dets selvfinancierede områder, mens kompetencen på de tilskudsfinanderede områder fortsat henhører under Rigsmyndighederne. Det er således i Hjemmestyrekommissionens betænkning[33] fremhævet,
at der fx i relation til ministeransvaret kan opstå særlige problemer som følge af, at Hjemmestyret overtræder
eller undlader at efterkomme en forpligtelse i henhold til en bemyndigelseslov på et tilskudsfinancieret område.
Hertil kunne føjes, at enhver udgift for
statskassen skal være bevilget i den årlige finanslov, hvorfor det i henhold til grundlovens § 46 ikke kan bestemmes, at Hjemmestyret kan disponere med
udgiftsvirkning for statskassen. Lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed må således følges ad, fastslog Hjemmestyrekommissionen.
Indvendingen er helt reel. Den rejser imidlertid en lang række komplicerede afgrænsningsproblemer
vedrørende rækkevidden af Hjemmestyrets »tilskudsfinancierede
kompetence«, og det forekommer derfor
uhensigtsmæssigt, at Hjemmestyrets
lovgivningskompetence underkastes denne tvivl.
Problemet er i praksis løst
på en fornuftig måde. Ifølge Meddelelse nr. 10 af 3.
december 1980 fra Hjemmestyrets Sekretariat om forretningsgang ved udarbejdelse
af landstingslovforslag m.v., skal alle forslag til landstingslove,
-forordninger, og - bekendtgørelser sendes til udtalelse hos Rigsombudsmanden og samtlige berørte Rigsmyndigheder inden de forelægges Landsstyret forud for Landstingets samling. Herved søges undgået,
at der overhovedet opstår noget problem i praksis. Hvis
Rigsmyndighederne på de tilskudsfinanderede områder finder anledning til at rejse indvendinger mod en påtænkt landstingsretsakt, har de
mulighed for at gøre det allerede inden forslaget
fremsættes for Landstinget, og for en
sikkerheds skyld får Rigsmyndighederne tilsendt såvel forslag til selvfinancierede som til
tilskudsfinancierede retsakter. Som følge
heraf anser jeg ministeransvar for udelukket både
hvad angår de selvfinancierede og de
tilskudsfinancierede områder, og jeg ser ingen betænkeligheder ved at antage, at Hjemmestyremyndighederne er
forpligtet til at efterkomme Rigsmyndighedernes indvendinger mod en forelagt
retsakt. Undlader en minister at rejse en relevant indvending i en sådan situation, er det klart, at denne undladelse påfører den pågældende minister et ansvar efter
de gældende regler. Undlader
Hjemmestyret omvendt at efterkomme en sådan
indvending, må den pågældende retsakt indbringes for
domstolene.
Jeg mener derfor at kunne fastslå, at Hjemmestyret har den lovgivende og udøvende magt i henhold til grundloven inden for sine
materielle reguleringsområder. De i de foregående afsnit anførte
betragtninger af retshistorisk, retspolitisk og folkeretlig karakter understøtter dette resultat.
II.C. Hjemmestyrets afledte retsakter.
Det antages både
i teori[34] og praksis, at domstolene har kompetence til at prøve loves grundlovsmæssighed.
Dette gælder også for landstings- og lagtingslovenes, samt for
landstingsforordningernes vedkommende. På tilsvarende måde må også domstolenes prøvelsesmagt i henhold til grundlovens § 63 gælde i forholdet mellem Landstingets/Lagtingets
retsakter og de i medfør heraf udstedte
landsstyreretsakter. Konstateringen af, at Hjemmestyremyndighederne besidder den
grundlovsumiddelbare lovgivende og udøvende
magt inden for deres reguleringskompetence er med andre ord ikke til hinder
for, at den dømmende magt er fælles for hele Riget.
Dette indebærer,
at domstolene er kompetente til at prøve
såvel spørgsmålet om, hvem der kan
udstede den anfægtede retsakt (Folketing eller
Lands-/Lagting), som spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede
retsakt hviler på en overtrædelse af formelle eller saglige krav i
lov eller grundlov.
For så vidt angår det første af disse to spørgsmål er der imidlertid i den grønlandske hjemmestyrelovs § 18 og i den færøske
lovs § 6 institueret et særligt kompetencenævn,
der består af tre højesteretsdommere, samt to medlemmer udpeget af Hjemmestyret,
og 2 af Regeringen. Det er ikke nærmere
præciseret hvem der kan indbringe
en sag for Nævnet, hvis afgørelse fremtræder
som endelig i de tilfælde,
hvor de politisk udpegede medlemmer er enige om sagens udfald. I modsat fald
skal spørgsmålet afgøres af de tre højesteretsdommere. Det kan næppe
- på rods af bestemmelsens ordlyd - have været meningen, at Nævnets »endelige« afgørelser skulle være unddraget domstolsprøvelse,
og den rimeligste fortolkning af bestemmelserne synes derfor at være, at Nævnets »endelige« afgørelser ikke kan rekureres
administrativt. Bestemmelserne har endnu aldrig været
bragt i anvendelse, og meningen kan have været,
at et sådant kompetencenævn ville være
det bedst egnede organ til at opfange de formodentlig stærkt politisk prægede
kompetenceafgrænsningstvister, som man
forestillede sig kunne opstå mellem Rigs- og
Hjemmestyremyndigheder. Nævnet skal kunne træffe en hurtig og politisk acceptabel løsning, uden at man derved har villet afskære de almindelige domstole fra at afgøre spørgsmålet i sidste instans.
III. Rækkevidden
af Hjemmestyrets kompetence, og samspillet mellem Rigs- og
hjemmestyremyndigheder.
Det spørgsmål, som i praksis volder vanskeligheder er, hvor langt den
overdragne lovgivningskompetence rækker.
Jeg vil i det følgende forsøge at belyse dette spørgsmål nærmere.
Helt overordnet gælder,
at Hjemmestyret naturligvis ikke kan besidde nogen videregående kompetence end Lovgiver selv. Dette følger af, at Lovgiver gradvis overfører dele af sin egen lovgivningskompetence for Grønland til Hjemmestyret. Hjemmestyrets kompetence overføres imidlertid som kategorisk afgrænsede reguleringsområder,
fx »Sociale forhold« (pkt.9 i
lovens bilag med fortegnelsen over Hjemmestyrets sagsområder), eller »Arbejdsmarkedsforhold« (pkt.10 i
listen), og denne kompetenceangivelse efterlader et vidt spillerum for
Landstinget. Inden for dette spillerum fastsættes
grænserne i et samspil mellem Regering
og Landsstyre. Disse grænser vil konkret afhænge af, om den anfægtede
retsakt hævdes at ligge uden for
Hjemmestyrets kompetence, eller om den i modsat fald påstås at stride mod grundloven
eller EF-retten.
Jeg har valgt at belyse disse problemer ved to praktiske
eksempler: arbejdskraftloven (III.A.), og samfundstjenesteloven (III.B.).
III.A. Arbejdskraftloven.
Landstingslov nr. 1 af 12. marts 1980 om ansættelse af arbejdskraft i Grønland
anfører i § 1, at den gælder
for hele det ufaglærte ansættelsesområde,
samt ansættelsesområderne for HK'ere, socialpædagoger,
EFG-svende, og ansatte inden for søtransport.
Loven bestemmer derefter i § 2, at der inden for disse ansættelsesområder kun må ansættes lokal (grønlandsk) arbejdskraft, medmindre tilladelse til ansættelse af anden arbejdskraft opnås fra det kommunale arbejdsmarkedsudvalg. I § 3 definerer loven, at der ved lokal arbejdskraft forstås: Personer, der ved lovens ikrafttræden, 1) havde fast bopæl i Grønland, 2) var født i Grønland og umiddelbart derefter
havde haft fast bopæl i Grønland i mindst 5 år,
samt 3) disse personers (1) + 2)) børn og ægtefæller.
Loven fortrinsstiller således
grønlandsk arbejdskraft frem for
al fremmed arbejdskraft, og dette rejser et principielt problem om diskrimination - forstået som ulovlig
forskelsbehandling. Under lovens tilblivelse blev det gjort gældende, at loven stred mod et diskriminationsforbud formuleret
dels i uskreven dansk forfatningsret, dels i EF-retten (EØFT.art. 7 og art. 48).
III.A.1. Et nationalt diskriminationsforbud.
Det ligger fast, at der statsretligt kan opretholdes en
forskellig retstilstand mellem Rigets forskellige dele. Dette forekommer
hyppigt, når love bestemmer at de ikke gælder for Færøerne og Grønland.
- Spørgsmålet er imidlertid, om der inden for samme rigsdel
lovligt kan forskelsbehandles mellem borgerne.
En almindelig grundsætning
om, fx at »det lige skal behandles lige« savner
isoleret set mening, fordi alle personer, genstande og situationer bedømt efter ét kriterium vil kunne karakteriseres som »lige«, og efter et andet som »ulige«. Det »lige« er med andre ord kun dét, der defineres sådan,
og lighedsgrundsætningen forudsætter derfor en præjudiciel
norm, der fastsætter, hvilke hensyn
eller kriterier der skal lægges til grund ved en lige
behandling af énsartede tilfælde.
Spørgsmålet er da, om der generelt gælder
en sådan pligt til lige behandling.
Besvarelsen afhænger
i nogen grad af, om der er tale om lovgivende eller udøvende myndighed. For forvaltningen gælder der utvivlsomt[35] en norm om lige behandling af
ensartede faktiske forhold i den forstand, at forvaltningen både i generelle og konkrete afgørelser
skal udvælge sine kriterier efter samme
hensyn ved fastlæggelsen af præmisserne for afgørelser
under samme hjemmel, og disse præmisser
skal bedømmes med samme vægt i hver enkelt sag. En afvigende afgørelse skal med andre ord være
begrundet i en i forhold til hjemmelens formål
relevant forskel i de faktiske forhold. Det strider således ikke uden videre mod en lighedsgrundsætning hvis en kommune fx forbyder yderligere udlejning til
indvandrere i kommunens boligselskaber, eller hvis grønlændere og danskere aflønnes forskelligt i Grønland.
Ombudsmanden har fastslået, at begge tilfælde kan være
- og var - sagligt og forsvarligt begrundet i formålet med de pågældende personers tilstedeværelse
i henholdsvis Danmark og Grønland.[36]
Lovgiver er derimod i almindelighed frit stillet i så henseende, fordi kravet om positiv hjemmel ikke gælder for Lovgiver. Bortset fra grundlovens forbud mod
diskrimination på grundlag af religion, og fra evt.
folkeretlige pligter om forbud mod diskrimination af denne eller andre grunde,
er lovgiver som udgangspunkt ikke bundet af nogen lighedsgrundsætning ved
fastlæggelsen af, hvad der skal være lige, og hvad ikke.[37] På den anden side ville det vel for de fleste føles
urimeligt, om Lovgiver forskelsbehandlede ganske vilkårligt. Det må som lovgivningspolitisk princip kunne opstilles, at retlig
forskelsbehandling skal være begrundet i faktiske
forskelle, som er relevante i forhold til den funktion personerne udøver. Anvendt på det foreliggende tilfælde må man spørge, om den omstændighed at arbejdsløsheden
blandt grønlænderne inden for de pågældende ansættelsesområder var omtrent 4 gange større
end for danskere inden for de samme områder,
kunne betegnes som en »relevant forskel« i deres egenskab af arbejdskraft. Henset til, at tilladelse
til ansættelse af anden arbejdskraft
skulle gives såfremt der ikke på stedet fandtes kvalificeret grønlandsk arbejdskraft, antager jeg at spørgsmålet må besvares bekræftende.
Den færøske
hjemmestyrelov indeholder i § 10, stk. 2, 2. pkt., en særlig bestemmelse om forbud mod
forskelsbehandling mellem færinger
og danskere. En tilsvarende bestemmelse er ikke optaget i den grønlandske lov fordi det i Hjemmestyrekommissionen erkendtes,
at en afgrænsning af de to
befolkningsgrupper ikke lod sig foretage på grundlag af
kriteriet »hjemmehørende«, eller efter fødested el. lign. Disse kriterier er formuleret på baggrund af nogle politiske og arbejdsretlige konflikter,
og yder intet bidrag til definitionen af en »grønlænder «, - forskellig fra en dansker.
III.A.2. EF-rettens diskriminationsforbud.
EØFT.art.48 foreskriver på baggrund af det generelle nationalitetsdiskriminationsforbud i EØFT. art.7, at
enhver i nationalitet begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes
arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige
arbejdsvilkår, er forbudt og skal afskaffes.
Spørgsmålet opstod, om lovens bopæls- og fødestedskrav
udgjorde en nationalitetsdiskrimination - skjult eller åbenlys - og om denne i bekræftende
fald kunne retfærdiggøres af lovens materielle baggrund.
For så vidt angår det første spørgsmål er der efter min vurdering næppe tvivl om, at der her foreligger en skjult
nationalitetsdiskrimination i EØFT's
forstand. Selv om det fra dansk/grønlandsk
side blev anført, at loven ikke diskriminerer mellem medlemslandenes arbejdstagere, fordi den også rammer danske arbejdere i samme omfang som tyske, franske
etc., ville loven alligevel indebære
nationalitetsdiskrimination al den stund, en EF-borger ville være udelukket fra ansættelse
i Grønland blot fordi han
eller hun ikke er født eller har boet i Grønland. - Rom-traktatens formål
er at standardisere produktions- og konkurrencebetingelserne i Fællesmarkedet, og diskriminationsforbuddet skal sikre, at der
ikke ved nationale eller lokale beskyttelsesforanstaltninger sættes hindringer for dette formål.
For så vidt angår det andet spørgsmål er besvarelsen mere tvivlsom. Mod forskelsbehandlingens
lovlighed kan anføres, at det formål, som arbejdskraftloven skal tilgodese, både kunne og burde tilstræbes
ved andre - mindre drastiske - forholdsregler end nationalitetsdiskrimination.
EF-domstolen ville formentlig ikke underkende de særlige vanskeligheder, som dominerer forholdene i Grønland for den grønlandske
arbejdskraft. Men ud fra friere proportionalitetsovervejelser ville den
antagelig tilskynde til iværksættelse af skridt, der ikke i samme grad som
nationalitetsdiskrimination krænkede
et af Traktatens mest grundlæggende
principper, fx støtteprogrammer til skabelse af
flere arbejdspladser. Det kan til støtte
for denne indvending anføres, at den særordning om
6 måneders bopælskrav som betingelse for etablering i Grønland, som i 1973 blev givet for Grønland, jfr. protokol nr. 4 til tiltrædelsesakten, netop gjordes midlertidig, fordi der var tale
om en klar undtagelse fra Traktaternes hovedregel om fri etablering. At der nu
vedrørende arbejdskraftens fri bevægelighed fastsættes
lokale regler, der medfører en - oven i købet mere indgribende - undtagelse, kan ikke begrundes i
noget faktisk forhold i Grønland, som skulle være indtrådt
efter tiltrædelsen. - På den
anden side må det til støtte for forskelsbehandlingens lovlighed fastslås, at Grønland
- som det eneste oversøiske område med fuldt EF-medlemsskab - trods alt indtager en faktisk
særstilling i Fællesskabet, som gør
det sagligt velbegrundet at tillade en positiv særbehandling af
den grønlandske arbejdskraft. Selv om
loven skaber en permanent særbehandling,
kan der ikke ses bort fra, at en rigoristisk fastholdelse af Traktaternes
ensartede anvendelse i hele Fællesskabet
ville forringe vilkårene for den grønlandske arbejdskraft i strid med Fællesskabets formål.
Jeg antager derfor, at EF-domstolen ville nå til det resultat, at arbejdskraftloven er udtryk for en
objektivt og sagligt velbegrundet undtagelse fra forbuddet mod
forskelsbehandling pga. diskrimination. Efter art. 177 ville Domstolens afgørelse umiddelbart binde den danske domstol, der havde
indbragt spørgsmålet, mens afgørelsen
ville rette sig til Landstinget, såfremt
sagen var behandlet efter EØFT.art.169.
III.B. Samfundstjenesteloven.
Forud for Landstingets efterårssamling
i 1981 udarbejdede Erhvervsdirektoratet et forslag til Landstingslov for Grønland om en ungdommens samfundstjeneste.
Lovforslaget går
ud på, at alle unge i Grønland efter deres fyldte 18. år
og inden deres fyldte 25. år skal deltage i en
obligatorisk samfundstjeneste af 6-12 måneders
varighed, der efter omstændighederne kan nedsættes til 4 mdr. Formålet
med loven er - kort udtrykt - at bidrage til landets opbygning gennem løsning af konkrete samfundsmæssige
opgaver, og herunder give den grønlandske
ungdom et særligt medansvar for og
medbestemmelse i landets udvikling. Deltagerne modtager under tjenesten kost og
logi og et mindre kontant beløb
om ugen, medens egentlige lønindtægter af det udførte
arbejde indgår i en fond, der skal administreres
af et forretningsudvalg til fælles
bedste for alle deltagere i samfundstjenesten. Deltagernes faste udgifter under
tjenesten (forsørgerbyrder o.lign.) afholdes af
hjemstedskommunerne. Deltagerne inddeles i hold à 10-30 personer, og tjenesten er sammensat af tre forløb: Deltagerne opholder sig indledningsvis i en bygd eller en
mindre by, hvor de gennem projektarbejde og konkret kundskabserhvervelse sættes ind i stedets udviklings- og erhvervsbetingelser.
Derefter indgår holdet i en længere periode i én eller flere større samlede konkrete arbejdsprojekter i tilknytning til
stedets erhvervsstruktur. I en tredie og afsluttende periode bearbejder holdets
deltagere deres erfaringer vedr. samfundstjenesten med henblik på udvikling og evt. forbedring af denne.
Lovforslaget blev ikke fremsat for Landstinget, fordi der
forinden blev rejst tvivl om forslagets grundlovsmæssighed. Forslaget er derfor stillet i bero indtil videre.
Lovforslaget rejser tre problemer: For det første, om ordningen er forenelig med grundloven eller
folkeretten (III.B.1); for det andet, om kompetencen til at gennemføre en sådan ordning i bekræftende fald er overgået
til Hjemmestyret (III.B.2.); og for det tredie om reguleringsformen i så fald (III.B.3).
III.B.1. Samfundstjenestelovens grundlovsmæssighed.
Dette spørgsmål kan besvares relativt kort. Indledningsvis er der
anledning til at nævne, at den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 4, stk. 2,
indeholder en bestemmelse om forbud mod tvangsarbejde, som loven kunne tænkes at stride imod. Dette er dog ikke tilfældet, dels fordi arbejde eller tjeneste, der udgør en del af normale borgerlige forpligtelser (forpligtelser,
der gælder generelt), udtrykkeligt er
undtaget fra Konventionens forbudsbestemmelse, - og dels fordi Den europæiske Menneskerettighedskommissions praksis viser, at foranstaltninger
der klart sigter mod løsning af samfundets sociale problemer,
normalt vil være uden for forbuddet mod
tvangsarbejde.
For så vidt angår grundlovens skrevne frihedsrettigheder er der ikke blandt
disse nogen regler, som samfundstjenesteloven kan antages at stride imod.
Ordningen indebærer en generel regulering af
hele ungdommens fysiske og økonomiske
handlefrihed i en kortere, afgrænset
periode, og i hele samfundets interesse. Loven tilstræber således en intellektuel,
kulturel, moralsk og manuel kvalificering af ungdommen til at
videreudvikle det grønlandske samfund. Således anskuet kan samfundstjenesten karakteriseres som en
udbygning - ud over folkeskolens niveau - af den i grundlovens § 76 forudsatte undervisningspligt. Meningen med denne
bestemmelse er netop at sikre en almen uddannelse af befolkningen, og det turde
være klart at en forbedring af
denne uddannelse ikke er grundlovsstridig. Den omstændighed, at deltagernes løn
inddrages til samfundets Financiering af denne særlige
uddannelse, og mod kompensation for deres udgifter, ses heller ikke at stride
mod nogen »frihedsrettighed« i
grundloven. Samfundets inddragelse af lønindtægter foregår
i vid udstrækning gennem pålæg af skatter, og grundlovens
bestemmelse herom (§ 43) angår alene formen: »ved
lov«.
Det kunne endelig hævdes,
at når ordningen - ligesom værnepligten i grundlovens § 81 - er gjort obligatorisk, skal der være
hjemmel hertil i grundloven, således
at ordningen er forfatningsstridig såfremt
en sådan hjemmel ikke kan påvises. Der er imidlertid intet holdepunkt i grundloven eller
dennes forarbejder for at antage, at obligatoriske ordninger af denne karakter
skal have grundlovshjemmel. Reglen i grundlovens § 81 er historisk begrundet i tidligere tiders begrænsning af værnepligten
til alene at gælde for bondestanden, og
bestemmelsen har derfor kun den betydning, at Lovgiver har pligt til lovgivning
om landets forsvar, samt at enhver er pligtig at deltage heri - uafhængigt af stand og klasse.
III.B.2. Er kompetencen overgået?
Problemet er, om samfundstjenesten er en foranstaltning, der
henhører under de reguleringsområder som er overgået
til Hjemmestyret. I listen over Hjemmestyrets sagsområder er det af betydning for dette spørgsmål angivet, at »Sociale forhold«, »Arbejdsmarkedsforhold« og »Undervisning og kultur« (hhv. pkt. 9,
10 og 11 i listen) skal overtages af Hjemmestyret senest 1. januar 1981, og det
er i Betænkningen anført, at disse områder
er tilskudsfinancierede.[38] Områderne
er som følge heraf overført i deres helhed ved lov nr. 580 for Grønland om arbejds- og socialvæsenet;
samt lov nr. 579 om folkeskolen i Grønland;
lov nr. 584 om fritidsvirksomhed; lov nr. 583 om radio- og fjernsynsvirksomhed i
Grønland og lov nr. 589 om
biblioteksvæsenet i Grønland, - alle af 29. november 1978. Det fremgår af såvel Hjemmestyrekommissionens betænkning, som af bemærkningerne
til disse love, at lovene ikke selv intenderer at angive de overførte reguleringsområder udtømmende.[39] Samfundstjenesten kan ikke umiddelbart henføres
under nogen af de kategorier, der udtrykkelig er nævnt i disse love, og den må derfor angives at ligge inden for det ulovregulerede »rest-område« af den overførte
kompetence i henhold til bilagslistens pkt. 9-11.
Det er næppe
muligt at angive, hvilke dele af samfundstjenesten der ligger inden for hvert
af de tre overførte reguleringsområder, og det er i denne sammenhæng
ej heller nødvendigt. Samfundstjenesten
ligger efter sit indhold inden for samtlige tre sagsområder, som alle er overført
i deres helhed til Hjemmestyret. Disse områder
er - med Hjemmestyrekommissionens udtrykkelige forsæt - ikke præcist sagligt afgrænsede,
fordi man har villet overlade et betydeligt spillerum til Landstinget. Denne
omstændighed bør efter min opfattelse indgå i afklaringen af det her foreliggende spørgsmål på den måde, at en af Landstinget påtænkt foranstaltning må antages at falde inden for dets kompetence, medmindre den utvivlsomt og åbenbart falder
udenfor. Det mest kontroversielle led i samfundstjenesten er formentlig
inddragelsen af eventuelle arbejdsvederlag, der måtte
opnås ved deltagernes egentlige erhvervsarbejde.
Dette led angår imidlertid financieringen af
selve samfundstjenesteordningen, og er som nævnt
suppleret af bestemmelsen om ydelse af kost, logi og et mindre kontant beløb. Der er intet til hinder for, at Hjemmestyret i
forbindelse med en foranstaltning inden for dets kompetence også fastsætter bestemmelser om denne
foranstaltnings Financiering. Således
bedømt anser jeg samfundstjenesten
for omfattet af hele det reguleringsområde,
der tilsammen udgøres af arbejdsmarkeds-, social-,
kultur- og undervisningsforholdene.
III.B.3. Lov eller forordning?
Det er omtalt i det foregående,
at de tre reguleringsområder er tilskudsfinanderede, og
spørgsmålet opstår
derfor, om de forskrifter der udstedes herunder skal gennemføres som love eller forordninger, når de ikke medfører økonomiske byrder for Staten.
Hjemmestyrekommissionen synes at forudsætte,
at alle retsakter på tilskudsfinancierede områder skal udstedes som forordninger, men har ikke nærmere taget højde
for den situation, at foranstaltninger inden for disse områder kan være »selvfinancierede«. Spørgsmålet må efter min vurdering besvares
ud fra Hjemmestyrekommissionens egen præmis:
at lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed bør
følges ad. Hensigten med denne præmis er at identificere de retsakter, der vedtages af
Landstinget med financielle forpligtelser for statskassen i Folketingets
finanslov. Det er med andre ord financieringsforholdet, der bør være afgørende for retsakternes form, og ikke om de sagligt henhører under det ene eller andet reguleringsområde i hjemmestyrelovens vagt afgrænsede bilagsliste. Samfundstjenesten skal i overensstemmelse
hermed udstedes i lovsform. Dette stemmer også med den praksis der er fulgt hidtil: den ovenfor omtalte arbejdskraftlov er også udstedt
som lov selv om den begrebsmæssigt
henhører under det
tilskudsfinancierede reguleringsområde
for »arbejdsmarkedsforhold«.
IV. Afslutning.
På grundlag af de foran gennemførte undersøgelser
finder jeg anledning til særligt at fremhæve to forhold:
For det første,
at Hjemmestyret ikke kan karakteriseres som »en
usædvanlig vidtgående delegation af lovgivningsmagt til lokale myndigheder«, der til enhver tid kan tilbagekaldes af Folketinget, jfr.
ovf. note 10. Hjemmestyreloven og de i medfør
heraf lovligt udstedte retsakter kan ikke indskrænkes
eller ændres ensidigt af Folketinget uden
Hjemmestyrets samtykke, og Landstingets saglige kompetence er inden for Grønlands territorium udskilt fra Folketingets almindelige lovgivningskompetence
ved en forfatningsretlig sædvane. »Hjemmestyre« må i overensstemmelse hermed defineres
som en sagligt og geografisk afgrænset
grundlovsumiddelbar lovgivende og udøvende
myndighed, som kun med hjemmestyremyndighedernes eget samtykke kan ændres. Hjemmestyret er endvidere folkeretligt beskyttet mod
fuldstændig ophævelse eller en hertil reelt svarende indskrænkning.
For det andet, at Grønlands
politiske, økonomiske, sociale, etniske og
kulturelle udvikling medfører, at man ikke uden videre i
enhver sammenhæng kan anvende traditionel
juridisk metode i stats- og forvaltningsretlig afklaring af kompetencespørgsmål mellem Hjemmestyret og
Rigsmyndighederne. Såvel retsteori som retsregler
afspejler de materielle forhold, som de udspringer af, og man kan ikke se bort
fra de forskelle, der i de nævnte
henseender adskiller Grønland fra Danmark. Grønland kan ikke - og skal ikke - sammenlignes med »Amager eller Tåsinge« (se Ross, note 10) i alle anliggender, og forskellene mellem
Danmark og Grønland vil i de grundlæggende kompetencespørgsmål være en omstændighed, der ikke sjældent
gør traditionelle retlige
betragtninger inadækvate.
Noter:
1. Lov nr. 577 af 29. november 1978 om Grønlands Hjemmestyre. Folket.tid. 1977-78, sp. 301, 520, 2127
og 2514. Tillæg A sp. 321, og B sp. 83.
2. Ud af 28.889 stemmeberettigede stemte 12.754 JA og 4.705
NEJ, mens 743 stemmer var blanke eller ugyldige. Stemmeprocenten var 63,01.
3. Lov nr. 56 af 21. februar 1979 om ikraftsættelse af lov om Grønlands
Hjemmestyre, og om valg til Grønlands
Landsting m.v. FT-tid. 78-79 sp. 5317, 5947.
4. Isi Foighel var formand for den d. 9/10-1975 nedsatte
hjemmestyrekommission.
5. Se statsministerens skrivelse af 11. juni 1952 til
Forfatningskommissionens tilforordnede statsretskyndige professorer Poul
Andersen og Alf Ross, i hvilken der anmodes om et responsum »vedrørende de ændringer i grundloven, som måtte
være ønskelige efter vedtagelsen af den såkaldte selvstyrelov for Færøerne.«, Forfatningskommissionens betænkning, Bet 66/1953, side 86.
6. Poul Andersen og Ross skrev i deres responsum til
Forfatningskommissionen, at: »En
grundlovsændring vedrørende Færøerne
kan ikke anses for påkrævet som følge
af loven om Færøernes
hjemmestyre. Denne lov er givet ud fra den forudsætning,
at den trufne ordning er forenelig med den gældende grundlov, og der ses ikke at være nogen anledning til at opgive denne forudsætning.
Poul Andersen skrev derudover i eget navn, at: »En grundlovsbestemmelse, der giver anvisning på et særligt grønlandsk selvstyre, må anses for upåkrævet og uhensigtsmæssig. Spørgsmålet om et sådant selvstyre er formentlig ikke aktuelt, og en
selvstyrebestemmelse kan tænkes at få uheldige følger.« Og videre, at: »En
grundlovsbestemmelse, som åbner adgang til et færøsk selvstyre, som går ud over loven om det færøske hjemmestyre eller iøvrigt
måtte kunne indføres uden nogen ny grundlovsbestemmelse, må anses for uhensigtsmæssig.« Min udhævning.
7. Lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre. Rigsdagstid.
1947-48; Folket.tid. sp. 3020 og 3087; Landst.tid. sp. 827. Tillæg A sp. 4587; B sp. 1049; og C sp. 1187 og 1311.
Under 2. verdenskrig blev forbindelserne mellem Danmark og Færøerne afbrudt, og øerne blev sikkerhedsmæssigt
besat af britiske styrker. Det færøske Lagting og Den danske Amtmand overtog herefter
Rigsmyndighedernes beføjelser i kraft af en midlertidig »Styrelsesordning« af 9/5-41,
som Lagtinget selv - med Amtmandens tiltrædelse
- havde vedtaget. - Efter krigen blev spørgsmålet om Færøernes statsretlige stilling taget op som anledning til
Styrelsesordningens ophævelse. D. 27. marts 1946 forelå efter danskfærøske forhandlinger et i visse henseender ret vidtgående forslag til hjemmestyre, men forslaget var efter
lagtingsflertallets opfattelse i andre henseender ikke vidtgående nok, og sattes derfor til folkeafstemning på Færøerne
d. 14. september s.å., hvor det med et lille
flertal på 1 1/2% af de afgivne stemmer
forkastedes til fordel for en løsrivelse
fra Danmark. Lagtingsflertallet proklamerede herefter Færøernes selvstændighed, hvilket foranledigede Kongen (Chr. X) til - i medfør af § 20 i den ved Bkg. 249, 24/6
1939 bekendtgjorte Lov nr. 124 af 23. marts 1923 om Færøernes Lagting - at opløse Lagtinget og udskrive
nyvalg på Færøerne d. 8. november 1946.
Folkeflokken kom derved i mindretal, og det nye Lagting indledte derefter nye
forhandlinger med Regeringen, hvilket resulterede i et nyt forslag til
hjemmestyre af 16. juli 1947. Dette forslag blev, med en del ændringer, vedtaget i Rigsdagen d. 23. marts 1948 og sat i
kraft d. 1. april 1948.
8. Foighel, a.st., side 91.
9. Delegation her anvendt som hos Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave 1977, side 202-05, i
betydningen: lovgivningsmagtens overdragelse af kompetence til både at udstede
regler med lovskraft, og til at udstede regler, der griber ind i den
private handlefrihed. - Modsat Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind II,
side 485, der antager at delegation alene angår
overladelsen af kompetence til at udstede regler med lovskraft, der således kan derogere bestående
lovregler. - Sondringen mellem disse to betydninger af delegationsbegrebet er
uden relevans for problemstillingen her, der alene angår kompetenceoverladelsens genkaldelighed.
10. Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind II,
s. 496. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 83-87. Ole
Espersen, Indgåelse og opfyldelse af
traktater, 1970, s. 428 f. - Poul Meyer, »Færøernes retsstilling – nogle betragtninger
i anledning af forslag til lov om Færøernes Hjemmestyre.«,
Juristen, 1947 s. 296-98; og i »Færøernes selvstyre. En imødegåelse.«, UfR 1950 B, s. 200-02. Meyer gør iøvrigt gældende, at loven er grundlovsstridig som følge af den ekstremt vidtgående
kompetenceoverladelse. Se også Peer Lorenzen i anmeldelsen af Max Sørensens
Statsforfatningsret, Juristen 1972, s. 423, - og v. Eyben, Juridisk
Grundbog, 1975, Bind 1, s. 63.
11. Statsministeriets skrivelse af 23. december 1975,
gengivet som bilag 2 i Bind II, side 7, i Hjemmestyrekommissionens betænkning; Betænkning
837/1978. Synspunktet forudsættes
i Bind I, side 21.
12. Skrivelse nr. 9/73 af 17. december 1973 til Ministeriet
for Grønland. Fremlagt som det
oprindeligt nedsatte Hjemmestyreudvalgs arbejdsdokument nr. 10.
13. Peer Lorenzen rejser, a.st., spørgsmålet om Hjemmestyret kunne ophæves ved en gundlovsændring.
Der kan ikke påvises nogen statsretlig norm,
som forhindrer dette, og spørgsmålet må derfor principielt besvares
bekræftende, idet den folkeretlige
beskyttelse af Hjemmestyret, jfr. ndf., ikke direkte berører den statsretlige stilling.
14. Se Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind I, s. 42
ff., og Max Sørensen, Statsforfatningsret,
1977, s. 33 ff. Forfatningens kompetencenormer vil sjældent kunne håndhæves af domstolene, og domstolsprøvelsen er derfor irrelevant for retskildeegenskaben.
15. Inspektør
H. J. Rink redegør særdeles tydeligt for sammenhængen
mellem Handelens udbytte og lokalbefolkningens medansvar i hans betænkning »Om monopolhandelen; - med
hensyn til privates adgang til Grønland.« fra 1852, side 36 ff. - Betænkningen
er delvist medtaget i hans »Samling
af betænkninger og forslag vedkommende
Den kongelige Grønlandske Handel«, Kjøbenhavn 1856. De grønlandske »forstanderskaber« - der for første
gang inddrog grønlænderne direkte i koloniadministrationen - blev således indført
i 1862-63 på H. J. Rinks foranledning.
16. Max Sørensen,
Statsforfatningsret, 1977, s. 47-53.
17. En variant af dette synspunkt er gjort gældende af Ole Perch Nielsen, »Notat
om Færøernes
Hjemmestyre«, 1967, Optrykt som
Hjemmestyreudvalgets dok.nr. 3: »Det
må antages, at lovgivningsmagten
som følge af disse særlige forhold - - - vil føle
sig politisk og moralsk forpligtet til ikke at ændre
eller ophæve hjemmestyreloven uden
Lagtingets tilslutning.« - Jfr. også Jerzy Sawicki, TfR 1980, s. 25 »Hjemmestyre for Grønland«.
18. Herom vidner statsminister Anker Jørgensens mindeværdige
udtalelse i oktober 1976: »Der er ikke noget at rafle om -
- - hvis man (grønlænderne) vil have ejendomsretten til Grønlands undergrund, må man tage konsekvenserne og sige, at man ønsker
at kappe båndene til Danmark over!« - Foighel anfører
ligeledes, a.st., s. 90, at Hjst.Komm. måtte
finde en politisk løsning, der på et
kritisk tidspunkt i forholdet mellem Grønland
og Danmark kunne forhindre en sprængning af relationerne mellem de to rigsdele.
19. Perch Nielsen, a.st., »Hjemmestyreloven
er formelt ikke en traktat, men en i lovform gennemført fastlæggelse
af Færøernes
retlige status inden for grundlovens rammer.« - - - der politisk og moralsk er betragtet »som
ligestillet med en overenskomst, der ikke kan ændres
uden Lagtingets tilslutning.«
20. Omtalt hos Ole Espersen i hans responsum til
Hjemmestyrekommissionen, Bet. 837/1978, Bind 2, side 43. Espersen konkluderer,
s. 45, at den grønlandske befolkning udgør et »folk« i FN-pagtens forstand.
21. Ross, FN - fred og fremskridt, 1968, side 87.
22. Ross, a.st., s. 361.
23. Ross, a.st., s. 377, og
Espersen, a.st., s. 46. Jfr. FNs resolution af 24. okt. 1970 om
folkeretlige principper for venskabelige forbindelser og samarbejde mellem
staterne.
24. Ole Espersen, a.st., side 45-46.
25. Ross nævnte
i 1953 i sin del af responset til Forfatningskommissionen, jfr. ovf. note 5 og
6, at Grønlands ligestilling med Danmark
næppe ville rejse indvendinger i
FN, fordi »faktor-listen« måtte forventes at blive vedtaget
med samme indhold som 1952-versionen. Problemet ved grundlovsrevisionen var
netop, om Danmark ved Grønlands ligestilling kunne frigøre sig fra indberetningsforpligtelsen
i art.73 e. - 1953-versionen fastslog oven i købet
i pkt. 7, at »faktorlisten«: »- - - should in no way be
interpreted as a hindrance to the attainment of a full measure of
selfgovernment by a non-selfgoverning territory.«
26. J. Crawford, The Creation of
States in International Law, 1979, side 210-212.
27. Hurst Hannum & Richard B.
Lillich, »The Concept of Autonomy in
International Law«, American Journal of International
Law, 1980, side 858 ff. Om Ålandsøerne har Tore Modeen, De folksrättsliga garantiarna för bevarandet av Ålandsöarnas nationella karaktär, 1973, s. 172
forudsat et lignende resultat.
28. Ross, Lærebog
i folkeret, 1976, side 69 ff.
29. Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind 2, s. 836 f.
30. Hjemmestyrekommissionens bet., Bind I, side 47.
31. Jfr. skrivelse af 7. sept. 1979 til Grønlands Hjemmestyre.
32. Den dømmende
magt har ikke haft lejlighed til at tage stilling til spørgsmålet, jfr. nedenfor. Det må dog anses for utænkeligt,
at Domstolene ville underkende fx landstingsskatteloven, som Lovgiver har
indrettet sin egen lovgivning efter, og ministeriet godkendt.
33. Hjemmestyrekommissionens Bet., Bind I, side 25.
34. Ross, Statsretlige Studier, 1959, side 168 ff., »Kan domstolenes kompetence til at prøve loves grundlovsmæssighed
berøves dem ved lov«.
35. Jfr. Ole Krarup, Øvrighedsmyndighedens
grænser, 1969, s. 128-55, og Bent Christensen,
Hjemmelsspørgsmål, 1980, s. 107f. og s. 151ff.
36. FOB 1976, s. 377: Ishøj
Kommune; og FOB 1961, s. 101: Funktionær
i Grl.
37. Ross, Ret og Retfærdighed,
s. 353 ff.
38. Betænkning 837, Bind I, s. 52, jfr.
s. 44.
39. Betænkning 837, Bind I, s. 24; og
Folketingstid. 1977-78, Tillæg
A, sp. 4887, jfr. Sp. 4893, og Folket.tid.1978-79, till. A, sp. 355, jfr. sp.
317. Det siges her, at »lovforslagene vedrører de sagsområder,
der af Hjemmestyrekommissionen er foreslået
overført til Hjst. inden 1/1-81«. |