Artiklen er oprindeligt offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 2002B.377 og gengives i samarbejde med forfatteren og med tilladelse fra Karnov Group Denmark A/S
DGL 2008.12: Til hjemmestyreloven os skiller
Af juridisk konsulent Sjúrður Rasmussen, Lagtingets sekretariat
Resumé:
I artiklen påvises, at regeringen og
landsstyret i de senere år har anlagt en udvidet fortolkning af den færøske
hjemmestyrelovs lister, og at der egentlig er flere politiske end juridiske
begrænsninger for hjemmestyrets muligheder for at overtage sagsområder.
Fortolkning af, om en overførsel af lovgivningsmagt på et givet område er
mulig, er ikke overladt til domstolene, men til landsstyret og regeringen i
enighed at afgøre, og i uenighedstilfælde afgøres sagen eller spørgsmålet af
tre højesteretsdommere efter reglen i hjemmestyrelovens § 6, stk. 2.
1. Overtagelserne de første år
§ 2 i hjemmestyreloven fastslår, at de
på liste A opførte sager og sagsområder principielt betragtes som færøske
særanliggender. Det færøske hjemmestyre kan bestemme, at sagsområder på listen
straks eller senere skal overgå til det færøske hjemmestyre, hvorefter
Lagtinget og lagmanden har lovgivningsmyndigheden på området iht.
hjemmestyrelovens § 4. Ligeledes kan rigsmyndighederne overføre de på liste A nævnte
anliggender til hjemmestyret. Overtagelser i henhold til § 2 står i modsætning
til overtagelse af liste B-anliggender i henhold til hjemmestyrelovens § 3.
§ 2 forudsætter ikke enighed mellem
færøske og danske myndigheder om overtagelsen, den kan ske ved ensidig
beslutning.
Overtagelser eller overførsler af liste
B-anliggender, jf. lovens § 3, kan kun ske, efter at der ved nærmere
forhandling er indgået aftale herom mellem hjemmestyret og rigsmyndighederne. I
praksis har det vist sig, at sådanne forhandlinger kan være ganske langvarige.
Som eksempel kan nævnes, at Lagtinget allerede den 18. april 1975[1] vedtog at
optage forhandlinger med rigsmyndighederne om overtagelse af emneområdet
råstoffer i undergrunden, men en aftale herom blev ikke underskrevet før 22.
december 1992.[2]
Alle øvrige områder, der ikke er
overgået til hjemmestyret, er iht. § 6, stk. 1, i hjemmestyreloven under det
almindelige danske styre iht. reglen i grundlovens § 3.
Opstillingen af emneområder i liste A
og liste B er ikke uden problemer. Problemerne består dels i, hvad man skal
forstå ved de enkelte emneområder, der er nævnt på listen, man kan nemlig
anlægge en snæver fortolkning og en udvidet fortolkning inden for den sproglige
forståelse, dels i det klassiske spørgsmål, når man når ydergrænsen af den
sproglige forståelse: om man skal slutte modsætningsvis, således at alt, der
ikke står på liste A eller B, ikke kan overtages af hjemmestyret, eller om man
kan tillade sig at slutte analogt fra listerne, således at visse emneområder,
der ikke direkte står på listerne, men har en vis lighed med de på listen
nævnte, også kan overtages enten i henhold til § 2 eller § 3.
Den officielle fortolkningslinje, der
blev anlagt de første år efter hjemmestyrelovens ikrafttræden, syntes at have
været ret restriktiv. Ved lagtingslov nr. 21 af 28. marts 1949 om pantsætning
af fangst blev det fastsat, at enhver, der drev fiskeri, skulle kunne give
underpant i fangsten i året 1949 til sikkerhed for betaling af gæld, der var
stiftet til udrustning og drift af fiskefartøj, og i loven er der opsat nærmere
betingelser og detaljer desangående. Ved lagtingslov nr. 65 af 21. december blev
loven gentaget for året 1950, ved lagtingslov nr. 64 af 5. oktober 1950 for
året 1951 og ved lagtingslov nr. 73 af 22. december 1951 for året 1952. Nu
reagerede man imidlertid fra dansk side og fremførte, at det regulerede område
ikke var omfattet af området »Fiskeri og fredning af fisk på territoriet« i
hjemmestyreloven liste A, nr. 13. Man fremsatte herefter for Folketinget
forslag, der resulterede i lov nr. 183 af 20. maj 1952, Midlertidig lov for
Færøerne om pantsætning af fangst. I bemærkningerne udtalte
justitsministeren[3] ved fremsættelsen, at Statsministeriet efter aftale med
Justitsministeriet i slutningen af 1951 over for Færøernes landsstyre havde
gjort gældende, at en lov som den pågældende, der indeholdt ændringer i rigets
almindelige formueretlige lovgivning, ikke kunne gives ved lagtingslov, og at
landsstyret havde erklæret sig enigt heri og anmodet om, at der måtte blive
forelagt rigsdagen et lovforslag, svarende til den senest vedtagne lagtingslov.
Det er for så vidt en smagssag, hvorledes man fortolker liste A nr. 13. Man kan
fortolke meget indskrænkende som blot en regulering af de nærmere fiskeriregler
eller udvidende til at omfatte alle forhold, der har med fiskerierhvervet at
gøre. Om man kommer til den ene eller den anden konklusion, er for så vidt en
tilfældighed, der kan være svær at give en fast og urokkelig juridisk basis. Ved
lagtingslov nr. 28 af 10. marts 1994 om erhvervsmæssigt fiskeri med senere
ændringer har man da også anlagt den modsatte fortolkning af fortolkningen fra
1952, idet man ved denne lov har bevæget sig ind på samme område, som man ikke
mente var hjemlet i 1952, nemlig ved i lovens § 14, stk. 6, at fastsætte, at
fiskedage ikke kan pantsættes, og i § 15, stk. 5, at egne kvotedele, egen
årskvote og egen bifangstkvote ikke kan pantsættes. Rigsmyndighederne har ikke
anfægtet hjemmestyrets kompetence på dette område.
Fortolkningen synes tillige til dels at
være knyttet til, i hvilken lov området traditionelt har været reguleret i
Danmark. Således var der i den gamle konkurslov for Færøerne, lov nr. 51 af 25.
mars 1872 om konkurs samt om nogle forandringer i de gældende bestemmelser om pant
og eksekution i den skikkelse, den blev sat i kraft for Færøerne ved kgl.
anordning nr. 72 af 2. maj 1902 i § 151 og § 152, bestemmelser om, at
viljebestemt pant ikke kunne gøres i alt, hvad pantsætteren ejede eller
»ejendes vorder«, samt i samlinger af ensartede eller til fælles brug bestemte
ting, der betegnes ved almindelige benævnelser. Rent umiddelbart ville man nok
sige, som i det ovenfor nævnte tilfælde med underpantsætning af fisk, at der er
tale om lovregulering af rigets almindelige formueretlige lovgivning. Men i
Danmark var reguleringen af det omtalte område ved lov nr. 299 af 8. juni 1977
flyttet over i tinglysningslovens § 47 a og § 47 b, og man gennemførte herefter
en tilsvarende lovgivning om pantsætning ved lagtingslov nr. 37 af 29. maj
1985. Ved indføjelsen af § 47 c ved lagtingslov nr. 39 af 5. maj 1987 giver man
ret til underpantsætning i opdrætsfisk og yngel uanset reglerne i § 47 a og §
47 b, faktisk samme ordning som ved lovgivningen ved pant i fangst, som man
ikke mente kunne overtages, jf. ovenfor. Landsstyret var i tvivl herom og
spurgte rigsmyndighederne, der svarede, at bemyndigelsen til at regulere
tinglysning som hjemmestyreanliggende nu var udnyttet på en måde, der også
omfattede de almindelige panteretlige og dermed formueretlige regler vedrørende
løsøre.[4]
Hvor et givet overtaget emneområde
overlapper en rigsmyndigheds virke på Færøerne, synes der ikke at være en helt
konsekvent holdning til, om lagtingsloven i sådanne tilfælde også gælder for
rigsmyndighedernes virke. Ved import og afgifter for forskellige varer og
ydelser, der anvendes af rigsmyndighederne, betaler disse iht. gældende
lagtingslovgivning på Færøerne på området. Dette område er overtaget iht.
hjemmestyrelovens liste A, nr. 6. Ligeledes betaler alle ansatte ved statsinstitutioner
indkomstskat til landskassen. Statsejede køretøjer, der anvendes på Færøerne,
følger de i lagtingsloven om færdsel gældende regler og bliver ikke synede af
statens biltilsyn, men af Bileftirlit Føroya iht. gældende lagtingslovgivning
på området.[5] Arbejdstilsynet på Færøerne fører tilsyn med arbejdsmiljøet i
statsinstitutionerne på Færøerne i henhold til lagtingslov nr. 70 af 11. maj
2000 om arbejdsmiljø, hvori det i § 1 er fastsat, at reglerne i loven gælder
for alle arbejdsgivere, og statens arbejdsgivere er ikke undtaget herfra.
Afvigende herfra anlagde man fra dansk side den modsatte fortolkning med hensyn
til registerlovgivningen. Her fremsatte landsstyret for Lagtinget forslag til
lagtingslov om offentlige myndigheders registre i december 1981,[6] hvor der i
§ 1 og 4 blev foreslået, at loven også skulle finde anvendelse på
rigsmyndighedernes virke på Færøerne. Under lovforslagets 1. behandling fremførte
rigsombudsmanden,[7] at hjemmestyret ikke havde hjemmel til at lovregulere
edb-registres førelse for rigsmyndighederne ved lagtingslovgivning, men at sådan
regulering skulle ske ved rigslovgivning. Det lagtingsudvalg, der havde sagen
til behandling, foreslog herefter, at regulering for rigsmyndighederne skulle
udgå af lagtingslovsforslaget, og det var da heller ikke med i den endeligt
vedtagne lagtingslov nr. 62 af 5. juni 1984 om offentlige myndigheders
registre. Det kan måske være lidt svært at se forskellen mellem, at
rigsmyndighedernes arbejdsmiljø kan reguleres ved lagtingslovgivning, medens deres
registerforhold ikke kan.
2. Overtagelserne de senere år
I lov nr. 140 af 17. maj 1961 om
personnavne blev det fastsat, at loven ikke var gældende for Færøerne, men at
den kunne sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de særlige færøske
forhold tilsagde. Ved lagtingslov nr. 43 af 15. juni 1962 nedsattes et udvalg
til at afgive betænkning vedrørende navnelovgivningen. I 1970[8] blev udvalgets
betænkning fremlagt for Lagtinget, hvori det anbefales at sætte
personnavneloven fra 1961 i kraft for Færøerne ved kgl. anordning med visse nærmere
anførte ændringer. Forslaget kom til behandling og henvistes til Lagtingets
retsudvalg, der havde 5 medlemmer. Alle medlemmerne, hvoraf 3 i deres daglige
profession var advokater, var enige om, at navnelovgivningsområdet ikke er
nævnt på hjemmestyrelovens liste A og B og derfor ikke kunne overgå til færøsk
særanliggende. Et flertal på tre anbefalede at sætte rigsloven fra 1961 i kraft
for Færøerne med ændringer, medens et mindretal på to anbefalede, at der blev
optaget forhandlinger med rigsmyndighederne om at ændre hjemmestyreloven,
således at personnavnelovgivningen kunne overgå til færøske særanliggender.
Alle forslag faldt i tinget. I 1977[9] vedtog Lagtinget at nedsætte et udvalg til
at afgive betænkning om personnavne, og dette udvalg fremlagde sin betænkning
for Lagtinget i 1984.[10] Landsstyret forhandlede herefter med
rigsmyndighederne om, hvorledes personnavnelovgivningen kunne gennemføres på
Færøerne. Tankerne gik først og fremmest på, at der blev udformet en
folketingslov, der som rammelov for Færøerne i videst muligt omfang overlod den
nærmere regelfastsættelse og administration til de færøske myndigheder.
Imidlertid kommer der i februar 1990 en skrivelse fra rigsombudsmanden til
landsstyret,[11] der må betegnes som et afgørende vendepunkt i
rigsmyndighedernes fortolkning af hjemmestyreloven. I skrivelsen siges der:
». . . man vil finde det principielt
uheldigt, hvis det skulle være nødvendigt at gennemføre en bemyndigelseslov på
dette område.
Efter Justitsministeriets opfattelse
bør navnelovgivningen overtages af hjemmestyret som et særanliggende, og
ministeriet finder, at hjemmestyreloven kan fortolkes således, at loven giver
mulighed herfor. Det peges i denne forbindelse på, at f.eks.
folkeregisterspørgsmål er et særanliggende, og at områder inden for folkekirken
kan overtages som særanliggende.
Fortolkningen af hjemmestyreloven, for
så vidt angår hjemmestyrets muligheder for at overtage sagsområder, har som
udgangspunkt haft, at kun de sagsområder, som udtrykkelig var nævnt i lovens
liste A og B, kunne overtages som særanliggende i medfør af lovens § 2. I de senere
år har Statsministeriet imidlertidig - også ud fra en helhedsvurdering af
hjemmestyreordningen - fundet det hensigtsmæssigt i et vist omfang at anlægge
en bredere fortolkning af hjemmestyrets muligheder for overtagelser,
eksempelvis hvis der er tale om et sagsområde, som er en naturlig bestanddel af
en større samling sagsområder, der i øvrigt er færøske særanliggender.
Afgrænsningen af det område, der kan
overtages, må i disse tilfælde ske efter forhandling mellem Statsministeriet,
det pågældende resortministerium og hjemmestyret.«
Herefter blev personnavnelovgivningen
overtaget ved lagtingslov nr. 142 af 8. oktober 1992 om folkenavne.
Rigsombuddets skrivelse er interessant. Det stadfæstes i den, at liste B i
hjemmestyreloven ikke længere er lukket, men så at sige står åben, idet man kan
anlægge en bredere fortolkning. Som eksempel nævner man overtagelsen af et sagsområde,
som er en naturlig bestanddel af en større samling sagsområder, der allerede er
overtaget. Men sådan som skrivelsen er formuleret, kan der også lægges andre
hensyn til grund.
I hjemmestyreloven er sagsområdet
sikkerhed til søs ikke nævnt hverken i liste A eller B. Beslægtede områder, hvis
noget slægtskab ellers kan forudsættes, er arbejdsforhold, havne, strandinger,
kystsikring og skibsregistrering.
I 1949[12] blev der for Lagtinget
fremsat et forslag om at overtage skibstilsynet som færøsk fællesanliggende til
administration efter reglerne i hjemmestyrelovens § 9, men dette blev
forkastet. I 1958[13] blev et forslag forkastet i Lagtinget om at overtage
skibstilsynet som særanliggende. I 1973[14] blev der ligeledes forkastet et
forslag om overtagelse af skibstilsynet som særanliggende. I 1982[15] blev der for
Lagtinget fremsat et privat lagtingslovsforslag om etablering af et færøsk
skibstilsyn, hvor rigsombudsmanden under 1. behandling i Lagtinget udtalte, at
sagsområdet ikke var nævnt hverken på liste A eller B, og at der derfor ikke
kunne ske nogen direkte overtagelse som særanliggende af området. Forslaget
blev herefter forkastet af tinget. I 1998 skete der et nybrud på området, idet
der i aftale af 10. juni 1998 mellem den danske regering og Færøernes
landsstyre, underskrevet af den danske statsminister og den færøske lagmand, i
bilag A blev indgået en aftale, hvorved den danske regering og Færøernes
landsstyre er enige om, at de færøske myndigheder overtager området vedrørende skibstilsynet
efter nærmere forhandling mellem regeringen og landsstyret.
Den nærmere aftale om overtagelsen blev
indgået 30. oktober 2001, hvor den danske erhvervsminister og
landsstyreministeren for samme emneområde på Færøerne aftalte at overføre de
områder inden for lov om sikkerhed til søs, som administreres af
erhvevsministeren og søfartsstyrelsen, som særanliggende i medfør af
hjemmestyrelovens § 2. I aftalen fastslås, at i medfør af hjemmestyrelovens § 4
overtager hjemmestyret den lovgivende og administrative myndighed på området. Ligeledes
fastslås, at i overensstemmelse med hjemmestyrelovens § 2 overtager
hjemmestyret de med sagsområdet forbundne udgifter. Fra færøsk side skete
overtagelsen formelt ved lagtingslov nr. 166 af 21. december 2001 om
overtagelse af sagsområdet sikkerhed til søs.
Som nævnt er området sikkerhed til søs
ikke nævnt på hjemmestyrelovens liste A eller B. Alligevel henviser man til, at
overtagelsen sker med hjemmel i hjemmestyrelovens § 2, der refererer til de
sagsområder, der står anført på liste A. Man gør heller ikke i aftalen et
forsøg på at begrunde, at området har en vis nærmere tilknytning til et af de
områder, der positivt står på liste A eller B. Man må derfor sige, at man ved
aftalen om sikkerhed til søs går et skridt videre end ved overtagelsen af
navnelovgivningsområdet, hvor man søgte at begrunde overtagelseshjemmelen med
analoge betragtninger fra liste A og B i hjemmestyreloven.
Ved lagtingsbeslutning af 20. april
2001 om det færøske folks selvstændighed, er der lagt en plan for, at alle
områder skal overgå til færøsk styre inden 1. januar 2012. Beslutningen er
noget kreativ, da den hviler på et flertal på kun to mandater og rækker 10 år
frem i tiden. Der kan jo ske mange parlamentariske ændringer i dette tidsrum,
men det er kun en politisk programerklæring, der ikke er bindende for kommende
lagting. I denne beslutning er der lagt plan for følgende overtagelser:
• At folkekirke,
strafferetsanliggender, person-, familie- og arveretsanliggender, formueret,
havmiljø, undervisningsanliggender, investeringsfonden for Færøerne og Vága
lufthavn kommer under færøsk kompetence senest 1. januar 2002.
• At domstole, anklagemyndighed, fængselsmyndigheder,
kriminalforsorg og sociale anliggender kommer under færøsk kompetence senest 1.
januar 2004.
• At politivæsen, valutaanliggender,
pengeanliggender, finansvirksomhed, luftfartsvæsen, kortlægning og
telekommunikation kommer under færøsk kompetence senest 1. januar 2006.
• At beredskab og sundhedsanliggender
kommer under færøsk kompetence 1. januar 2008.
Man vil ikke ud fra den udvikling, der
hidtil har været, kunne udelukke, at nogle af eller alle disse områder, der
ikke er nævnt på liste A og B, med den danske regerings tilslutning hertil vil
kunne overtages og begrundes med analoge slutninger fra liste A og B og ved
analoge betragtninger fra områder, der rent faktisk er overtaget, uagtet at de ikke
står på listerne. Som Harhoff[16] udtrykker det, så har »det ligesom hele tiden
ligget i kortene, at udviklingen af hjemmestyret nødvendigvis måtte gå i
retning af et øget selvstyre inden for rammerne af den vedtagne ordning«. Men
det er svært at give noget endeligt juridisk bud på, hvad der er muligt, ikke
mindst fordi de politiske og juridiske synspunkter kommer så tæt på hinanden,
at det er svært at skille dem ad.
I fælleserklæring af 14. januar 2002
fra Færøernes lagmand og Danmarks statsminister udtales der, at regeringen er
indstillet på at samarbejde om landsstyrets ønsker om overtagelser af
yderligere sagsområder inden for grundloven og rigsenhedens rammer. Der
udtales, at regeringen og landsstyret efter landsstyrets ønske vil indlede forhandlinger
om overtagelse af de sagsområder, som hjemmestyreloven ikke giver mulighed for,
med henblik på politisk stillingtagen. Regeringen vil på dette grundlag
medvirke til at skabe et lovgrundlag for disse sagsområders overtagelse.
3. Kompetencekontrol og afgørelse
Spørgsmålet om, hvem der endelig
fastsætter, hvorledes kompetencefordelingen mellem hjemmestyret og
rigsmyndighederne er, er faktisk mere interessant end den konkrete fortolkning
af, hvor de enkelte emneområder rettelig hører hjemme, for som nævnt beror det
altid på et skøn, hvorledes man skal fortolke i det enkelte tvivlstilfælde, og
det er derfor af største interesse at få fastslået, hvorhen prognosen over, hvad
det endelige resultat vil blive, skal rettes.
I henhold til forretningsordenen for
Lagtinget[17] § 57 skal Lagtingets formand efter at have indhentet samtykke fra
Lagtingets præsidium indstille til Lagtinget at afvise at behandle
lagtingslovsforslag, der strider mod kompetencefordelingen imellem hjemmestyre-
og rigsmyndighederne i hjemmestyreloven. I praksis foregår dette ved, at Lagtingets
sekretariat ved gennemgangen af, om fremsatte forslag er juridisk korrekte iht.
forretningsordenen § 22, gør formanden opmærksom på, at et fremsat
lagtingslovsforslag antageligvis ikke ligger inden for hjemmestyrets kompetence,
og indstiller til formanden, at han tager en drøftelse med præsidiet om
spørgsmålet. Er præsidiet enig i formandens og sekretariatets indstilling om,
at forslaget strider mod kompetencefordelingen, indstiller formanden til
tinget, at forslaget afvises. Efter forretningsordenen § 57, stk. 2, stemmer
Lagtinget i samme møde, hvor formanden indstiller til afvisning, efter
sædvanlige afstemningsregler uden forudgående forhandling om, hvorvidt
forslaget skal afvises. I praksis har man været meget restriktiv med anvendelse
af afvisningsreglen i § 57. Det er kun sket en gang. Et lagtingsmedlem[18] fremsatte forslag til lagtingsbeslutning, hvori Lagtinget skulle anbefale
landsstyret at sætte kundgørelse nr. 11 af 31. marts 1948 af lov om Færøerne hjemmestyre
ud af kraft straks. Lagtingsformanden anbefalede Lagtinget at afvise forslaget
fra behandling i tinget, og dette blev vedtaget med stemmerne 16-1-7, hvorefter
forslaget ingen behandling fik i tinget. Reglerne i § 57 gør derfor, at det i
første omgang er overladt til et politisk forum, Lagtinget, at fortolke,
hvorledes man skal forstå reglerne i hjemmestyreloven. Men statsministeren har
ved sin lokale repræsentant, rigsombudsmanden, sæde og taleret i tinget, jf.
hjemmestyrelovens § 15, stk. 2, og kan, såfremt
Lagtinget vedtager at realitetsbehandle et lagtingslovsforslag, der evt. kommer
ind på dansk emneområde, fremføre sine synspunkter under forslagets behandling.
Skulle det efter statsministerens
opfattelse ske, at hjemmestyret ved lagtingslov bevæger sig ind på et område,
der efter hjemmestyreloven ikke kan overtages, eller hvorom der ikke foreligger
særskilt aftale, har han efter hjemmestyrelovens § 6, stk. 3, hjemmel til at
suspendere en sådan lagtingslovgivning. Hans suspensionsret er dog ikke fri,
det er en betingelse efter loven, at han først har indgivet en formel anmodning
til Højesterets præsident om, at han drager omsorg for, at nævnet nedsættes, og
indleverer formel stævning for nævnet. I et sådant tilfælde vil situationen
være ret afklaret med hensyn til den lagtingslovgivning, der er omtvistet.
Enten vil hjemmestyret frivilligt have undladt at gennemføre
lagtingslovgivningen, have taget skridt til dens ophævelse, som modsætning
hertil have sat sagen på spidsen og gennemført lagtingslovgivningen eller
nægtet at tage skridt til dens ophævelse. Den korrekte måde for statsministeren
vil da være at udstede en bekendtgørelse, der har sin hjemmel i
hjemmestyrelovens § 6, stk. 3, og indrykke den i Lovtidende og Kunngerðablaðið,
hvori det fastsættes, at en bestemt lagtingslov eller del heraf midlertidig
ophæves, til § 6, stk. 2, nævnets kendelse foreligger.
Siden hjemmestyrelovens ikrafttræden
har suspensionshjemlen i § 6, stk. 3, ikke været anvendt, men man har i de
enkelte tilfælde under lagtingslovgivningens forberedende stadier gjort
opmærksom på evt. kompetencetvivl, som man så fra hjemmestyrets side på
frivilligt grundlag har rettet sig efter.
I § 6, stk. 2, i hjemmestyreloven
fastslås, at tvivlsspørgsmål om det færøske Hjemmestyres Kompetence i Forhold
til Rigsmyndighederne forelægges for et Nævn, bestaaende af to af Regeringen og
to af Landsstyret valgte Medlemmer samt tre af Højesterets Præsident udpegede Højesteretsdommere,
af hvilke den ene udpeges som Formand. Er der Enighed mellem de fire af
Regeringen og Landsstyret valgte Medlemmer, er Sagen hermed endeligt afgjort. I
modsat Fald afgøres Sagen af de tre Højesteretsdommere.
Forhistorien for denne paragraf er følgende:
Under forhandlingerne i København mellem færøske og danske myndigheder efter
anden verdenskrig i første runde før folkeafstemningen var der ikke i forslaget
nogen bestemmelse om, hvorledes kompetencetvister mellem danske og færøske
myndigheder skulle løses. Ikke før sent i anden runde efter folkeafstemningen
forelå der under forhandlingerne den 26. juni 1947[19] et forslag, som
Fólkaflokkurin fremsatte under forhandlingerne mellem lagtings- og
regeringsrepræsentanter i København til forslag til overenskomst, hvor det i §
1 fastslås, at Færøerne er et selvstyrende land forenet med Danmark ved fælles
konge og ved de fælles anliggender, som efter overenskomst fastsættes i denne
lov. I dette forslag til overenskomst siges i § 8, at mulige kompetencestridigheder
skal forsøges bilagt ved forhandling mellem Danmarks regering og Færøernes landsstyre.
Lykkes det ikke, skulle tvisten underkastes et nævns endelige afgørelse. Dette
nævn består af to af rigsdagen og 2 af Lagtinget udnævnte mænd, der selv vælger
opmand. Opnås ikke enighed om valget af en sådan, indtræder højesterets
præsident som opmand. Dette forslag har sandsynligvis sin inspiration i Dansk -
Islandsk Forbundslov, lov nr. 619 af 6. december 1918, hvor der i § 17 er
fastsat, at »Skulde der angående forståelsen af denne forbundslovs bestemmelser
opstå en meningsforskel, som ikke lader sig udligne ved forhandling mellem regeringerne,
henvises sagen til et voldgiftsnævn på 4 medlemmer, hvoraf hvert lands øverste
domstol vælger halvdelen. Dette voldgiftsnævn afgør uenigheden ved
stemmeflerhed. I tilfælde af stemmelighed overdrages afgørelsen til en opmand,
som den svenske og den norske regering skiftevis anmodes om at udnævne«. Heroverfor
fremsatte den danske regering og forhandlingsdelegation 15. juli 1947[20] et
notat, hvor der i § 1 siges, at Færøernes særstilling inden for riget fastsættes
ved lov. I dette forslags § 7 siges der, at tvivlsspørgsmål om det færøske
styres kompetence i forhold til rigsmyndighederne afgøres endeligt af
statsministeren efter indhentet erklæring fra Lagtinget. Dagen efter, den 16.
juli 1947,[21] fremlagdes et omformuleret forslag fra dagen i forvejen fra den
danske regering og forhandlingsdelegation. Nu er § 7 omformuleret således, at
ordlyden nu er, at tvivlsspørgsmål om det færøske styres kompetence i forhold
til rigsmyndighederne forelægges for et nævn, bestående af to af regeringen og
to af landsstyret valgte medlemmer samt tre af Højesterets præsident udpegede
højesteretsdommere, af hvilken den ene er formand. Er der enighed mellem de
fire af regeringen og landsstyret valgte medlemmer, er sagen hermed endeligt
afgjort. I modsat fald afgøres sagen endeligt af de tre højesteretsdommere. Statsministeren
kan imidlertidig suspendere en beslutning, hvis gyldighed er forelagt for
nævnet. Denne ordlyd enedes et flertal af lagtingsdelegationen og den danske
forhandlingsdelegation om, og dette blev så den endelige ordlyd af
hjemmestyrelovens § 6.
Egentlig må man sige, på baggrund af
forhistorien for § 6, stk. 2, hvor man konstaterer, at den har sin motivation i
den dansk-islandske forbundslov, at der er tale om en voldgiftsdomstol, der
skal løse en tvist mellem to lande, omend der ikke er tale om en tvist mellem
to riger i folkeretlig forstand. Loven anvender udtrykket nævn, det kunne lige så
vel være voldgiftsdomstol eller domstol.
Et § 6-nævn har aldrig været nedsat
siden hjemmestyrelovens ikrafttræden i 1948. I tvivlstilfælde har landsstyret
og regeringen forhandlet sig til rette om, hvordan hjemmestyreloven skulle
forstås.
Det må antages, at en faktor, der har
betydning for afgørelsen af en kompetencetvist mellem rigsmyndighederne og
hjemmestyremyndighederne, er tidsfaktoren. Såfremt en lagtingslov bliver
gennemført på et givet område, og man fra rigsmyndighedernes side ikke reagerer
ved indbringelse for § 6, stk. 2-nævnet, før der er gået en rum tid, vil nævnet
sandsynligvis lægge til grund, at der foreligger en bindende aftale på området evt.
i form af en stiltiende aftale. En sådan situation kan opstå i tilfælde, hvor
en senere tiltrådt regering har en anden opfattelse end den forrige.
Max Sørensen[22] karakteriserer reglen
i § 6 om, at hvis de landsstyre- og regeringsvalgte medlemmer er enige, så har
de det afgørende ord, som »ejendommelig«. Det er ikke så mærkeligt, at man
finder reglen ejendommelig, hvis ens opfattelse af hjemmestyreordningen er, at
den alene beror på delegation af Folketingets og kongens lovgivningsmagt iht.
grundlovens § 3. Hvis man derimod anskuer hjemmestyreloven som hvilende på en
aftale mellem repræsentanter for det færøske og det danske folk,[23] bliver
reglen ikke »ejendommelig«. Parterne i en aftale må nemlig i første omgang være
dem, der fortolker, hvorledes den skal forstås, det er ikke, før der opstår
uenighed, at det er naturligt at inddrage nogen anden i tvisten.
Man må som en konsekvens udlede af § 6,
stk. 2, at såfremt § 6, stk. 2-nævnet har truffet en afgørelse om en
kompetencetvist mellem hjemmestyret og rigsmyndighederne, så er en
domstolsprøvelse af det samme spørgsmål udelukket, idet nævnets afgørelse i så
fald kunne blive tilsidesat og virkningsløst, såfremt dette blev tilfældet ved,
at en almindelig domstol tog en anden stilling til spørgsmålet. Det seneste kan
ikke have været intentionen med hjemmestyreloven. Såfremt de landsstyre- og
regeringsvalgte repræsentanter er enige, og højesteretsdommerne derfor er
udelukket fra nævnsbehandling, kan dette heller ikke føre til nogen anden konklusion.
Man har i dette tilfælde udelukket den højeste juridiske ekspertise i riget fra
at øve indflydelse på fortolkningsspørgsmålet, og har ved hjemmestyreloven så
at sige fastslået, at man på dette punkt ikke længere befinder sig i den
almindelige jura, men at det er et spørgsmål mellem de landsstyre- og
regeringsvalgte medlemmer. Men hvad nu hvis regeringen og landsstyret er enige
om, hvorledes en kompetencefordeling skal være, enten ved en udtrykkelig aftale,
eller ved at regeringen stiltiende har accepteret, at der er udfærdiget et
lagtingslovsforslag på et givet område, og der derfor ikke er behov for
nedsættelse af et § 6-nævn, skal der så i dette tilfælde, i modsætning til de
øvrige tilfælde, pludselig være mulighed for de almindelige domstole til at
tage stilling til en kompetencetvivl. Svaret må logisk set ud fra en
aforteriori-slutning være nej. Det må derfor antages, at spørgsmålet, om et
givet område hører til under hjemmestyrets område eller under
rigsmyndighedernes område, ikke kan prøves af de almindelige domstole, men
alene af § 6, stk. 2-nævnet, og at det kun er landsstyret eller regeringen, der
kan forelægge et tvivlsspørgsmål for nævnet. Borgeren må rette sig efter det,
der er fastsat ved lagtingslov. Mener f.eks. en tiltalt for overtrædelse af
lagtingslov nr. 165 af 21. december 2001 om sikkerhed til søs, at han bør
frifindes, fordi hjemmestyret var inkompetent til at fastsætte lovgivning på
området, bør sådant anbringende afvises af de almindelige domstole, idet alene §
6, stk. 2-nævnet er kompetent til at bedømme et sådant spørgsmål, og alene
landsstyret eller rigsmyndighederne kan rejse en sag for nævnet.
Synspunktet understøttes også af det
ovenfor fremførte, at hjemmestyreloven er et produkt af en aftale mellem
repræsentanter for det færøske og danske folk, og at fortolkningen af,
hvorledes denne aftale skal forstås, er overladt til parterne selv i første
omgang, og at man i aftalen har fastsat, hvorledes en tvist om aftalens
forståelse skal løses.
Så er spørgsmålet, om dette synspunkt
kolliderer med den almindelige prøvelsesret, der er fastsat i grundlovens § 63,
hvori det siges, at domstolene er berettigede til at påkende ethvert spørgsmål
om øvrighedsmyndighedens grænser. Der er her to indgangsvinkler for en sådan vurdering.
Dels en vurdering af, hvorvidt lagtingslovgivningen har den fornødne hjemmel -
dels om regeringen havde den fornødne hjemmel til at indgå aftale i direkte
eller stiltiende form med hjemmestyret om, at der lagtingslovgives på et givet
område.
Hvorvidt lagtingslovgivningen har den
fornødne hjemmel, falder uden for § 63, idet § 63 kun omfatter en prøvelse af
øvrighedsmyndighedernes grænser. I modsætning hertil står lovgivningsmagtens
grænser. Lagtingslove er love i grundlovens forstand.[24]
Men § 63 omfatter som udgangspunkt
kontrol med, om regeringen som forvaltningsmyndighed havde den fornødne hjemmel
til stiltiende eller direkte at indgå aftale om overførsel af et givet område.
Men denne formelle ret må sammenholdes med § 6, stk. 2-nævnets kompetence, at §
63 ikke omfatter kontrol med lagtingslovens formelle hjemmel, og må føre til
den antagelse, at en sådan domstolskontrol med denne del af regeringens
virksomhed ikke er mulig, eller en alternativ antagelse om, at domstolene vil
anvende en prøvelsesret med betydelig forsigtighed. Om det skal være Lagtinget
eller Folketinget, der skal lovgive på et givet område, er jo et højpolitisk
spørgsmål, som det vil være naturligt at lade regeringen og landsstyret afgøre.
Regeringen og landsstyret hviler jo på et flertal af begge parlamenter.
Retspraksis på området er sparsom. I en
Østre Landsrets-dom i en sag mellem Færøernes Lærerforening og Færøernes
landsstyre[25] fra 2001 havde lærerne gjort gældende, at lagtingslov nr. 190 af
8. december 1993 om begrænsning af forhøjelse af lønninger m.v. ikke indeholdt fornødent
hjemmelsgrundlag for begrænsning i lærernes lønninger, og at det var afgørende,
hvorvidt lønmodtagerne var under statens eller hjemmestyrets lovgivningsmæssige
kompetence. Færøernes ret frifandt landsstyret med den begrundelse, at
lærerlønninger de facto var et overtaget anliggende, og at det derfor var
berettiget ved lagtingslov at fastsætte et lønstop på området. Dommen blev
stadfæstet af landsretten, idet landsretten fandt, at lovindgreb om lønstop -
for så vidt angår lærere i den færøske folkeskole - havde en naturlig
sammenhæng med den kompetence, der var tillagt hjemmestyret på det pågældende
område, ligesom det blev lagt til grund, at de danske myndigheder ikke havde
modsat sig, at Lagtinget lovgav herom. Landsstyret påstod i første runde sagen
afvist, under henvisning til at hjemmestyreloven fastsætter, at tvivlsspørgsmål
om hjemmestyrets kompetence i forhold til rigsmyndighederne forelægges for et
nævn. Ved en kendelse, der ikke blev kæret, fastslog Færøernes ret, at nævnet,
som er omtalt i hjemmestyrelovens § 6, stk. 2, ikke var nedsat, og loven
indeholder ikke bestemmelser om, at borgere kan indbringe tvivlsspørgsmål for nævnet,
og bemærkede, at det konkrete spørgsmål ikke er indbragt for nævnet af
landsstyret. Herefter kom Færøernes ret til den konklusion, at bestemmelsen i §
6, stk. 2, ikke afskærer sagsøgeren fra at få prøvet sagen ved de almindelige
domstole, jf. herved grundlovens § 63, stk. 1, og tog ikke afvisningspåstanden
til følge.
Til dommen kan man knytte den
kommentar, at landsretten stadfæster, at landsstyret og regeringen har en
betydelig indflydelse på, hvorledes kompetencefordelingen i hjemmestyreloven
skal fortolkes, ved som begrundelse for sit resultat at lægge vægt på, at
danske myndigheder ikke modsatte sig, at Lagtinget lovgav på området. Det er naturligt,
at landsstyrets afvisningspåstand ikke tages til følge af Færøernes ret, selv
om man ville henvise til, at § 6, stk. 2-nævnet har enekompetence på området.
Borgeren må nemlig iht. grundlovens § 63 have ret til en prøvelse af
spørgsmålet om, hvorledes selve lagtingsloven skal forstås. Dette spørgsmål må
ikke blandes sammen med spørgsmålet, om lagtingsloven havde den fornødne
hjemmel. Det kunne jo være, at landsretten kom til det resultat, at
lønstop-lagtingsloven skulle forstås således, at den ikke omfattede lærere.
Som bekendt kan en dansk minister pådrage
sig et strafferetligt ansvar ved rigsretten, såfremt han eller hun ifølge
ministeransvarlighedslovens § 5 forsætligt eller af grov uagtsomhed
tilsidesætter de pligter, der påhviler ham/hende efter grundloven eller
lovgivningen i øvrigt eller efter hans/hendes stillings beskaffenhed. Det må
antages, at statsministeren har en overordnet tilsynspligt med, at hjemmestyret
ved lagtingslovgivning holder sig inden for hjemmestyrets rammer. Dette tilsyn
udøver han i praksis først og fremmest ved sin lokale repræsentant,
rigsombudsmanden. Men rigsretten tager formelt kun stilling til det
strafferetlige forhold over for ministeren ved at fastslå, at han ikke udøver
sin tilsynspligt ved at påse, at hjemmestyret ved lagtingslovgivning holder sig
inden for hjemmestyrelovens rammer eller ved direkte aftale med hjemmestyret
har aftalt overførsel til særanliggender af områder, som der ikke er hjemmel
til ifølge hjemmestyreloven.
Rigsretten er en straffedomstol, og den
kan ikke tage stilling til kompetencespørgsmålet i forhold til hjemmestyret,
det er ifølge § 6, stk. 2, overladt til det særlige nævn. Det er derfor
vanskeligt at se, at der af Folketinget eller kongen, jf.
ministeransvarlighedslovens § 1, kan rejses tiltale mod en minister, før der
foreligger en dom fra § 6, stk. 2-nævnet om, at en aftale mellem landsstyret og
regeringen strider mod kompetencefordelingen i hjemmestyreloven, eller at en
minister ikke straks greb ind over for lagtingslovgivning, som stred imod hjemmestyreloven.
Men tiltalen kan være udformet på en sådan måde, at der kun tiltales for
ministerens ulovlige adfærd, uden at der dog tages stilling til
kompetencespørgsmålet.
Når en § 6, stk. 2-nævnsafgørelse
foreligger om, at lagtingslovgivning strider imod hjemmestyreloven, vil
Folketinget have et enklere grundlag at tage stilling til, om der skal rejses
tiltale mod en minister ved rigsretten, jf. rigsretslovens § 1.
Sammenfattende kan man sige, at
hjemmestyrelovens lister er udvidende fortolket de seneste år. Listernes
begrænsninger ligger ikke så meget i juridiske forhindringer. Begrænsningerne
er mere af politisk karakter. Listerne fortolkes endeligt af enige danske og
færøske politikere. Man kan med rette stille spørgsmålet, om ikke det på
Færøerne fremførte synspunkt, at »heimastýrislógin røkkur líka at loysingini« (hjemmestyreloven
rækker lige til adskillelsen), er korrekt. Et udvidet selvstyre for Færøerne er
mere et spørgsmål om politiske realiteter i Danmark, og ikke mindst internt på
Færøerne, end det er et spørgsmål om juridiske formaliteter.
Noter:
1. Løgtingstíðindi 1974 A side 203.
2. Kunngerð nr. 96 frá 13.05.1993 um
yvirtøku av ráevnunum í undirgrundini.
3. Rigsdagstidende 1951-52 A sp. 5711.
4. Justitsministeriets skrivelse af 10.
november 1986 til Statsministeriet j. nr. L.A 1986-48002-13.
5. Oplysninger fra Bileftirlit Føroya
4. april 2002. Militære køretøjer indkaldes dog ikke til regelmæssigt tilsyn,
men det sker, at de fra de militære myndigheder får anmodning om at syne deres
køretøjer.
6. Løgtingstíðindi 1981 A side 338.
7. Løgtingstíðindi 1982 side 303 og
rigsombudsmandens skrivelse til landsstyret 11. mars 1982.
8. Løgtingstíðindi 1969 side 116.
9. Løgtingstíðindi 1976 side 194.
10. Løgtingstíðindi 1983 A side 705.
11. Løgtingstíðindi 1989 side 648.
12. Løgtingstíðindi 1949 side 331.
13. Løgtingstíðindi 1958 side 35.
14. Løgtingstíðindi 1972 A side 287.
15. Løgtingstíðindi 1981 A side 566.
16. Responsum om gyldigheden af den
færøske navnelovgivning (Søgsmål nr. 941388 ved Færøernes ret: Niels og Elkin
Hansen mod Suðurstreymoyar Eystara Prestagjaldi).
17. Vedtaget i Lagtinget 1. juli 1995
(Løgtingstíðindi 1994 side 565) og ændret 15. mai 1996 (Løgtingstíðindi 1995
side 635) og 23. april 1999 (Løgtingstíðindi 1998 side 1050).
18. Løgtingstíðindi 1996 side 843.
19. Løgtingstíðindi 1947 side 170.
20. Løgtingstíðindi 1947 side 177.
21. Løgtingstíðindi 1947 side 180.
22. Statsforfatningsret, 2. udgave 1973
side 51.
23. Se nærmere herom Thorsteinsson og
Rasmussen: Rigsfællesskabet mellem Danmark og Færøerne i Folketingets
festskrift til grundloven 150 år, København 1999, side 495 ff., hvor der er
redegjort for hjemmestyrelovens tilblivelse.
24. Se note 23 side 506.
25.Østre Landsrets 5. afdelings dom
15. juni 2001 (B0021006-SMH): Elsa Birgitta Petersen m.fl. v/mandatar Føroya
Lærarafelag imod Føroya Landsstýri. |