DGL 2008.8: Grønlands hjemmestyre

Af tidl. professor, dr.jur. Isi Foighel

Isi Foighel var formand for Hjemmestyrekommissionen 1975-78

I. Baggrund

Grønland udgør med sine ialt 2.175.600 km² verdens største ø. Indlandsisen dækker konstant langt den største del af øen, således at de isfri områder alene udgør 341.700 km². På dette område bor cirka 45.000 personer, hvoraf knapt 40.000 er født i Grønland og af eskimoisk afstamning. Langt den største del af den erhvervsmæssigt aktive del af befolkningen (ca. 13.500 personer) ernærer sig ved fangst, fiskeri og fåreavl, mens resten idag er beskæftiget inden for administration, transportvirksomhed, bygge- og anlægsvirksomhed etc.

Fra Hans Egedes berømte rejse til Grønland i 1721 har Grønland været opfattet som en dansk koloni. Den første omfattende lov fra Grønland »Instrux for Handelen og Hvalfangerne på Grønland« udstedtes den 19. april 1782. Ved loven fastlagde den danske stat den egentlige politik for sin nordlige koloni. Det bestemtes således i instruksen, at det skulle være et ledemotiv for administrationen, at alt arbejde for Grønland skal ske til bedste for grønlænderne. Handelens interesser skal også fremmes mest muligt, men skal komme i anden række.

Administrativt er Grønland blevet styret fra København, men i sidste halvdel af det nittende århundrede oprettedes lokale styrelsesorganer: Forstanderskaberne - der senere erstattes af Kommuneråd - og 2 landsråd for henholdsvis Nord- og Sydgrønland, der i 1960 blev slået sammen til ét.

Kolonitilstanden havde vanskeligt ved at overleve 2. verdenskrig, hvor tilknytningen først og fremmest til USA havde skabt øget kontakt med omverdenen, hvilket i forbindelse med indførelsen af mange nye og spændende varer samt en øget pengeøkonomi i Grønland, skabte både behov for og forventning om nye tider.

I 1953 blev Grønland i forbindelse med vedtagelsen af den nye grundlov en integreret - og dermed en ligeberettiget del - af det danske rige. Det er i denne forbindelse interessant at konstatere, at Grønlands integrering i det danske rige blev godkendt af FNs Generalforsamling i 1954 efter at repræsentanter for den grønlandske befolkning var mødt frem og udtrykte Grønlands tilslutning til Grundlovsændringen.

I samme periode påbegyndtes et enormt udviklingsprogram på alle områder for at opfylde det, der vel både fra dansk og grønlands side var målsætningen for nyordningen: at skabe størst mulig lighed mellem danskere og grønlændere. At denne opgave rummede enorme problemer ses af antallet af de kommissioner og udvalg, der siden har været nedsat for at justere målsætning og metoder.

I efteråret 1972 meddelte Grønlands Landsråd Ministeriet for Grønland, at man fandt tiden inde til, at spørgsmålet om Landsrådets medindflydelse på og medansvar for udviklingen i Grønland fordomsfrit blev taget op til nærmere undersøgelse i en kommission el.lign. Dette førte til, at daværende minister for Grønland Knud Hertling besluttede at nedsætte et rent grønlandsk hjemmestyreudvalg. Hjemmestyreudvalget afgav efter 2 års arbejde den 18. februar 1975 »et forhandlingsoplæg og delbetænkning«, hvori foresloges, at det formelle grundlag for en hjemmestyreordning inden for rigsfællesskabets rammer snarest muligt søges tilvejebragt, således at principperne i hjemmestyreordningen fastlægges, og den fornødne lovmæssige hjemmel tilvejebringes for en gradvis forøgelse af landsrådets ansvar og indflydelse på sagsområder, der hidtil har været varetaget af staten. Man ønskede en nærmere drøftelse mellem grønlandske og danske politikere.

På denne baggrund nedsatte grønlandsminister Jørgen Peder Hansen den 9. oktober 1975 Kommissionen om hjemmestyre i Grønland. Kommissionen afsluttede sit arbejde i juni 1978 ved at afgive betænkning[1] indeholdende forslag til hjemmestyrelov med tilhørende følgelove. Dette lovkompleks blev i uændret skikkelse vedtaget af Folketinget den 17. november 1978. Den 17. januar 1979 tilkendegav den grønlandske befolkning ved en folkeafstemning med 70,1% ja-stemmer og 25,8% nej-stemmer af en samlet stemmeprocent på 63,3 af samtlige stemmeberettigede, at man ønskede hjemmestyret i den foreslåede form indført i Grønland fra den 1. maj 1979.

II. Hjemmestyrekommissionen

Hjemmestyrekommissionen bestod af 5 medlemmer valgt af Grønlands Landsråd samt de 2 grønlandske medlemmer af folketinget, 7 medlemmer valgt af folketinget og en formand, udpeget af ministeren for Grønland. Til kommissionen tilforordnedes departementscheferne for Statsministeriet og Grønlandsministeriet samt sekretariatschefen for Grønlands Landsråd. De grønlandske kommuners Landsforening var faste observatører ved kommissionens møder.

Hjemmestyrekommissionens opgave var præget af 3 væsentlige faktorer:

1. Kommissionen måtte i kraft af sin politiske sammensætning finde en politisk løsning, der - på et kritisk tidspunkt for udviklingen i forholdet mellem Danmark og Grønland - kunne forhindre en sprængning af relationerne mellem Grønland og Danmark, og som tværtimod kunne bidrage til at skabe et nyt grundlag for en styrkelse af de mange bånd, der knytter de to dele af riget sammen.

Når forholdet mellem Grønland og Danmark med rette kunne betegnes som kritisk i begyndelsen af 70'erne skyldes dette en række forhold:

For det første - og vel nok væsentligste - kan der peges på, at den udvikling, der var sat igang for ca 25 år siden med ønsket fra begge sider om ligestilling i social, undervisningsmæssig, boligmæssig og andre henseender mellem Grønland og Danmark på væsentlige punkter og over et relativt kort åremål havde forandret det grønlandske samfund. Den effektivitet og hastighed hvormed forandringerne skete havde hos mange i Grønland skabt en usikkerhed og fremmedgørelse overfor alt det nye, hvilket skabte utilfredshed og spændinger i forholdet mellem Grønland og Danmark. Selvom man imidlertid har svært ved at argumentere for, at der er for stor effektivitet, og at det kan gå for hurtigt med at skabe ordentlige boliger, at bekæmpe tuberkulosen, at modernisere fiskerflåden etc., betød de enorme danske investeringer og det store antal udsendte eksperter og arbejdere ikke destomindre, at statens indflydelse på samtlige punkter i grønlænderens dagligdag blev stærkere markeret, og den grønlandske indflydelse oplevedes tilsvarende som stadigt mindre. Man følte i virkeligheden fra Grønlands side, at det var så som så med ligheden. »Man levede tilleje i sit eget land«, som det er blevet udtrykt.

For det andet spillede vel nok EF-afstemningen i 1971 ind. Folkeafstemningen på Grønland viste, at kun 28,4% af de afgivne stemmer ønskede at tilslutte sig EF. De grønlandske stemmer blev - iøvrigt i fuld overensstemmelse med Grønlands statsretlige status - lagt sammen med stemmerne i det øvrige Danmark, hvorved Grønland blev omfattet af det danske EF-medlemsskab. Det var her for første gang den danske regering over for Grønland førte en politik, som af mange blev opfattet som værende i modstrid med Grønlands ønske. Dette skabte en følelse af afmægtighed.

Endeligt er det utvivlsomt at meddelelsen af koncessioner til efterforskning af olie uden for de grønlandske kyster[2] i foråret 1975, selv om beslutningen var tiltrådt af et flertal af de grønlandske politikere, skabte såvel uro som forventninger om en anden fremtid, der gav nye tanker om samvirket mellem Danmark og Grønland vind i sejlene.

2. Kommissionen måtte endvidere finde en løsning, der kunne praktiseres af de grønlandske politikere på et tidspunkt, hvor også det grønlandske samfund var blevet kompliceret, uden at det fornødne antal uddannede grønlændere var tilstede. For så vidt angik den del af kommissionens opgaver, der bestod i at give hjemmestyret indhold og i at overveje og skitsere hvilken struktur for forvaltningsmyndighederne i Grønland, der måtte anses som en hensigtsmæssig konsekvens af kommissionens forslag, var kommissionen sig bevidst, at der her måtte fares med lempe. Det ville jo have været inkonsekvent, såfremt man fra kommissionens side havde stillet for håndfaste forslag, samtidig med at man foreslog, at grønlandske politikere efter 1. maj 1979 selv skulle have ansvaret for lovgivning og administration. Kommissionen så det her som sin opgave at medvirke til at udarbejde skitser, som det kommende hjemmestyre måtte stå frit overfor, men som man på den anden side også kunne anvende, hvis man ønskede dette. Kommissionen valgte derfor at lade disse forslag (f.eks. om den grønlandske skole, radiostyrelsen og kirken) udarbejde af de grønlandske medlemmer af kommissionen, mens de øvrige medlemmer alene bidrog med den ekspertise og erfaring, som mange års deltagelse i lovgivningsarbejde medfører. Nogen enighed søgtes ikke her opnået mellem de grønlandske og danske medlemmer.

3. Endeligt var Hjemmestyrekommissionens opgave påvirket af den klare, men naturlige begrænsning, som var accepteret af begge parter, at de ordninger, der skulle etableres, måtte være forenelige med Grundloven. En forfatningsændring kunne ikke komme på tale. Det var for kommissionen i denne forbindelse naturligt at skele til den ordning, der i 1948 var etableret for så vidt angår hjemmestyret for Færøerne, idet denne ordning utvivlsomt er i overensstemmelse med Grundloven af 1953.[3]

Forholdene på Grønland er imidlertid væsensforskellige fra forholdene på Færøerne. Færøerne var i 1948 i økonomisk henseende et trygt samfund og antallet af højtuddannede færinger, der havde erfaring i administration etc., var ikke ubetydeligt. Hertil kom, at ikke mindst historisk baggrund, kommunikationsforhold, klima og andre faktorer, der er bestemmende for et samfunds udvikling, på væsentlige punkter er vidt forskellige på Færøerne og i Grønland. En kopi af den færøske hjemmestyreordning ville næppe kunne fungere i Grønland, men den færøske hjemmestyreordning kunne ihvertfald tjene som juridisk model.

Kommissionens betænkning og de deri indeholdte lovforslag havde naturligvis alene karakter af anbefalinger til regeringen og det grønlandske landsråd. Den omstændighed, at Hjemmestyrekommissionens resultater blev opnået ved en forhandling mellem grønlandske og danske politiske repræsentanter, vil imidlertid næppe undgå at have en vis betydning ved vurderingen af den statsretlige karakter af loven om hjemmestyre.[4]

III. Rigsenhed og hjemmestyre

Det var fastsat i kommissionens kommissorium og accepteret af såvel de danske som de grønlandske medlemmer, at gennemførelsen af hjemmestyret måtte finde sted inden for »rammerne af rigsfællesskabet«. Princippet herom kan udledes af grundlovens paragraf 1.

Kommissionen valgte imidlertid at benytte udtrykket »rigsenheden« fremfor rigsfællesskabet, hvilket især skyldtes, at udtrykket »rigsenheden« er anvendt i den færøske hjemmestyrelov, og at det måtte anses for hensigtsmæssigt inden for riget at anvende samme betegnelse for principielt ensartede forhold. Endvidere spillede det ind, at betegnelsen »fællesskab« - som f.eks. benyttes om samarbejdet mellem de 9 vesteuropæiske lande i De Europæiske fællesskaber - normalt i international juridisk sprogbrug anvendes om forbindelser mellem suveræne stater. Og da det netop ikke er en selvstændig statsdannelse, der ønskes gennemført, men et hjemmestyre for en del af riget, fandt kommissionen betegnelsen rigsenheden mest logisk og mest dækkende for den helhed, hvori rigsdelene Danmark, Færøerne og Grønland indgår og som grundloven bygger på.

I forudsætningen om rigsenhedens besvarelse ligger
  at Grønland også efter hjemmestyrets indførelse forbliver en del af Danmarks rige,
  at suveræniteten fortsat alene ligger hos rigets myndigheder (regering og folketing),
  at hjemmestyre for Grønland ikke kan gennemføres ved en folkeretlig overenskomst eller traktat, men kun statsretligt ved en dansk lov, hvorved folketinget delegerer en vis nærmere afgrænset del af sin kompetence til hjemmestyret, og
  at kun en del af rigsmyndighedernes kompetence kan overføres til hjemmestyret, og at kun sagsområder der alene vedrører Grønland, men ikke angår riget som helhed, eller andre dele af riget kan overgå til hjemmestyre.

Rigsenheden indebærer således, at visse områder som f.eks. sikkerheds-, udenrigs- og valutapolitik må ligge hos rigsmyndighederne, ligesom der ikke vil kunne ske en ubegrænset overførsel af områder til hjemmestyret.

Rigsenheden indebærer imidlertid også en afgørende, omend lidt mindre håndgribelig, forudsætning af politisk-moralsk karakter om indbyrdes solidaritet mellem rigets forskellige dele, hvilket blandt andet indebærer gensidig støtte og vilje til i vigtigere spørgsmål at tage fornødent hensyn til rigets interesser. Princippet om rigsenhedens besvarelse udelukker således - som det også er tilfældet i relation til Færøerne – dannelsen af en forbundsstat.

Hjemmestyre kan på denne baggrund beskrives som en særlig kvalificeret form for selvforvaltning. Ved selvforvaltning forstås en delegering – ved lov – af visse kompetencer, således at folketing og regering afstår fra at lovgive eller administrere bestemte sagsområder, men overlader dette til lokale organer, som det f.eks. kendes ved den i grundloven anordnede kommunale selvforvaltning (»selvstyre«). Et hjemmestyre er karakteriseret ved, at de ved lov overdragne beføjelser i saglig henseende svarer til – er parallelle med – de beføjelser rigsmyndighederne udøver i andre dele af riget.

Den begrænsning som de forskellige former for selvforvaltning indeholder for rigsmyndighederne, kan ved det grundlovsbestemte kommunale selvstyre betragtes som funktionel, mens der ved hjemmestyre er tale om en territorial begrænsning af rigsmyndighedernes kompetence til den del af riget, der ikke har lokalt hjemmestyre. Forskellen mellem det kommunale selvstyre i grundlovens forstand og et hjemmestyre, er således markant.

IV. Hjemmestyrets kompetence

Hovedformålet med indførelsen af hjemmestyre er, at overføre (delegere) kompetence, og dermed ansvar fra danske politiske myndigheder til grønlandske politiske myndigheder, som ikke alene skal forvalte de samfundsopgaver, som overtages fra staten, men også fastsætte de regler der skal gælde for forvaltningen og varetage et selvstændigt økonomisk ansvar for opgavernes løsning. Opgaven har derfor været at søge dette formål realiseret ved i hjemmestyreloven, at skabe rammerne (reglerne) for udøvelsen af ansvaret, og for organerne, hvorigennem det skal udøves.

Hjemmestyret vil bestå af en i Grønland valgt folkerepræsentation, der benævnes landstinget og en forvaltning, der ledes af landsstyret (§ 1), og som vælges af landstinget, således at landsstyret ihvertfald indtil videre optræder på landstingets vegne. Der er dog i loven ingen bestemmelser, der er til hinder for, at landstinget med tiden kan give landsstyret Øn selvstændig kompetence.

Da politiske partidannelser indtil de seneste år, ikke har været almindelige i Grønland, og da man således ikke i det hidtil eksisterende landsråd, har haft et system med et »regeringsparti« og en »opposition«, har det været tradition, at man ved udnævnelsen af personer til tillidsposter, f.eks. til medlemmer af forretningsudvalg, i første række har lagt vægt på den pågældendes personlige holdning og saglige kvalifikationer. Hjemmestyreloven er derfor med hensyn til valg af landsstyret og dets formand formuleret således, at man på den ene side giver mulighed for bevarelsen af den grønlandske tradition og på den anden side åbner mulighed for, at valgmåden kan tilpasses partidannelser. Man har undgået at lovfæste, at f.eks. et beskedent flertal automatisk kan bestemme landsstyrets sammensætning, men har på den anden side ikke forhindret, at dette dog kan ske, hvis et flertal af landstingets medlemmer måtte ønske dette. Afgørelsen af dette spørgsmål må bero hos de grønlandske politikere.

Bestemmelsen i hjemmestyrelovens § 3 om valg til landsstyret er derfor relativt rummeligt, idet de alene fastsættes, at landstinget skal vælge landsstyrets formand og de øvrige medlemmer af landsstyret. De nærmere regler om valget, herunder valgret og valgbarhed, skal fastsættes ved landstingslov. Ifølge de gældende regler bestemmes, at valgret og valgbarhed til landsrådet betinges af seks måneders fast bopæl i Grønland. Det forudsættes, at hjemmestyret hvis man ønsker det, kan opretholde et bopælskrav af nogenlunde tilsvarende længde som betingelse for valgret og valgbarhed til landstinget.

Landsstyrets funktionsperiode reguleres ikke i hjemmestyreloven, men i landstingets forretningsorden, hvor der kan forventes optaget bestemmelser om, at landsstyrets funktionsperiode skal være sammenfaldende med landstingets valgperiode og om, at landsstyret under visse omstændigheder skal kunne afsættes.

V. Hjemmestyrets anliggender

Det fremgår af princippet om rigsenhedens bevarelse, at visse områder ikke kan overføres til hjemmestyret. Det drejer sig navnlig om områder som statsforfatningen (herunder bl.a. de øverste statsmyndigheder, valgret og valgbarhed til folketinget, retsplejen, frihedsrettighederne), forholdet til udlandet (herunder bl.a. indgåelse af traktater), rigets finanser (herunder bl.a. Nationalbanken og dens funktioner) finans-, penge- og valutapolitik, forsvar og strafferetspleje og fængselsvæsen, samt de almindelige principper for person-, familie- og arveret samt formueret.

At disse områder ikke kan overtages af hjemmestyret, er dog ikke til hinder for, at der fortsat kan gives særlige bestemmelser (»Love for Grønland«), der tager fornødne hensyn til grønlandske forhold, men det må være forbeholdt rigets myndigheder at gennemføre sådanne bestemmelser, der ikke bør fjerne sig længere fra retstilstanden i den øvrige del af riget, end de lokale forhold nødvendiggør.

For så vidt angør de områder, der kan overgå til grønlandsk hjemmestyre, har der været enighed om, at et hovedprincip – ligesom i den færøske hjemmestyreordning – måtte være, at lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed ikke bør adskilles.

Der har imidlertid været enighed om, at dette princip ikke er til hinder for, at også områder hvor grønlandsk selvfinanciering ikke, i hvert fald ikke inden for de nærmeste år, er mulig, kan overgå til hjemmestyre, idet der bør kunne ydes statstilskud til sådanne opgaver. Dette har i loven givet sig udslag i følgende sondring:

a. Områder, som hjemmestyret selv er i stand til at financiere, kan hjemmestyret iflg. lovens § 4 umiddelbart træffe bestemmelse om at overtage med den virkning at hjemmestyret overtager den lovgivende og administrative myndighed for sådanne områder samt de udgifter, der er forbundet hermed. Med tilsvarende virkning kan rigsmyndighederne, efter forhandling med hjemmestyret bestemme, at sådanne sagsområder eller dele af sådanne sagsområder skal overgå til hjemmestyret. Iflg. loven skal forskrifter, der vedtages af landstinget og stadfæstes af landsstyrets formand for disse sagsområder, benævnes landstingslove.

b. På områder, hvor det bliver nødvendigt, at yde statstilskud kan den regelfastsættende myndighed ikke delegeres til hjemmestyret på helt samme måde, som for områder der financieres af hjemmestyret. Det er på tilskudsfinancierede områder nødvendigt, at delegationen sker i form af særlige konkrete bemyndigelseslove for hvert enkelt område, hvorved folketinget udstikker en ramme i form af nogle få hovedprincipper for det pågældende område, men iøvrigt overlader den nærmere regelfastsættelse – herunder også fastsættelsen af regler om den interne styrelse samt forvaltningen – til hjemmestyret. En sådan bemyndigelseslov, må blive til efter forhandling mellem hjemmestyret og regeringen om bemyndigelsens omfang, tidspunktet for overtagelsen samt om størrelsen af statstilskuddet.

Iflg. lovens § 5 vil regler som vedtages af landstinget for denne type sagsområder betegnes landstingsforordninger. Ved formuleringen af lovens § 5 er der lagt vægt på, at skabe den størst mulige sikkerhed for, at hjemmestyrets adgang til at overtage områder med tilskudsfinanciering ikke gøres illusorisk af en fremtidig politisk udvikling. Det forudsættes følgeligt, at hjemmestyret har et krav på at overtage de pågældende områder, selv om disse skal financieres ved tilskud fra dansk side. Dette har under alle drøftelser i kommissionen været et kardinalpunkt, idet man uden at give Grønland en sådan sikkerhed – f.eks. ved at stille krav om at overførslen af et sagsområde i denne situation kun kan finde sted efter aftale – vil kunne gøre det grønlandske hjemmestyre praktisk indholdsløst i hvert fald i en årrække.

c. De ovenfor nævnte sagsområder er opført på en særlig bilagsliste til hjemmestyreloven.[5]

Listen har taget udgangspunkt i de ønsker, der er fremsat fra grønlandsk side, og der er heraf medtaget de områder, som man har fundet mest væsentlige og bedst egnede til overdragelse til hjemmestyret. Man har ikke ved opstillingen af listen tilsigtet at udelukke, at også andre områder efter aftale med rigsmyndigheder og hjemmestyre kan overgå til hjemmestyret, hvis den fremtidige udvikling skulle gøre listen mindre relevant, jfr. hjemmestyrelovens § 7. Afgørelsen af hvilke yderligere sagsområder, der således fremtidigt skal overgå til hjemmestyret, skal træffes ud fra hensynet til rigsenheden og til, at hjemmestyret får en udstrakt indflydelse på områder, der særligt berører grønlandske forhold. Bilagslisten er et udtryk for omfanget af den kompetence, folketinget kan komme til at afgive og for omfanget af de opgaver, hvor tilskudsfinanciering kan blive aktuel. Dette forhold har selvsagt indvirket på opstillingen af listen, der er langt mindre specificeret end den tilsvarende liste i den færøske hjemmestyrelov.

Den sondring, der i loven gøres mellem landstingslove og landstingsforordninger har ikke den største juridiske betydning.

Landstingets kompetence hidrører i begge tilfælde fra en af folketinget vedtaget lov. I det første tilfælde fra den generelle hjemmestyrelovs § 4, og i det andet tilfælde fra konkrete bemyndigelseslove. Når der alligevel anvendes forskellige betegnelser i de 2 situationer, skyldes det følgende overvejelser:

1.0. Principielle:

Det har som nævnt været et hovedsynspunkt, at lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed bør følges ad. Ved de tilskudsfinancierede områder er bevillingsmyndigheden hos folketinget. Derfor må kompetencen til at udstede love på de pågældende områder, forblive hos folketinget. Derimod er der principielt intet til hinder for, at forordninger udstedes af landstinget.

2.0. Ministeransvaret:

Ministeransvaret, for områder, der overdrages i henhold til konkrete bemyndigelseslove indebærer et ansvar for, at hjemmestyret overholder de rammer, som er fastsat i de enkelte bemyndigelseslove, men går på den anden side ikke videre. Et sådant ministeransvarlighedsproblem opstår ikke ved områder, der reguleres ved landstingslove. Forskellige betegnelser for de forskellige sagsområder, forekommer derfor hensigtsmæssig.

3.0. Praktiske:

En landstingsforordning skal være i overensstemmelse med den konkrete bemyndigelseslov. En landstingslov skal være i overensstemmelse med hjemmestyreloven. Det er praktisk - og måske også pædagogisk hensigtsmæssigt - at have forskellige betegnelser for regler, hvis gyldighed hidrører fra forskellige retskilder.

VI. Den internationale kompetence

Det er en klar konsekvens af rigsenheden, at kompetencen til at varetage relationerne til udlandet, som er en del af Danmark's suverænitetsudøvelse, må ligge hos rigsmyndighederne jfr. grundlovens § 19. Det gælder også kompetencen til at indgå internationale forpligtelser på sagsområder, der er overgået til hjemmestyret. Når dette særligt fremhæves i hjemmestyrelovens § 11, skyldes dette, at gennemførelsen af de folkeretlige forpligtelser i det interne retssystem, ofte vil kræve medvirkning fra lovgivningsmagten og/eller andre regelfastsættende myndigheder.

Ved indførelse af hjemmestyre vil lovgivende og anden regelfastsættende kompetence i et vist omfang overgå til det grønlandske hjemmestyre, ligesom der som noget specielt for råstofområdet (jfr. nedenfor) bliver tale om en fælleskompetence for rigsmyndighederne og hjemmestyret. I de tilfælde, hvor regeringens indgåelse af folkeretlige forpligtelser får konsekvenser på områder, hvor den interne regelfastsættende kompetence er henlagt til hjemmestyret, vil hjemmestyret derfor skulle medvirke til de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, herunder også gennemførelse af nye regler. Kompetencereglerne må som en konsekvens heraf udformes således, at disse på én gang respekterer rigsmyndighedernes kompetence i internationale forhold og sikrer muligheden for varetagelse af hjemmestyrets interesser. Det er følgelig bestemt i hjemmestyrelovens § 13, at der ved indgåelsen af traktater finder en forudgående høring af hjemmestyret sted, hvilket iøvrigt er i overensstemmelse med den praksis, der følges allerede under den gældende ordning i forhold til Grønland.

Som en følge af det internationale samarbejdes omfang, hvor enkelte lokale foranstaltninger (f.eks. fiskeriregler) på afgørende måde vil kunne påvirke det internationale samarbejde, herunder især danske myndigheders forhandlingsposition, indeholder lovens § 11 stk. 2 bestemmelser om, at foranstaltninger, som hjemmestyret påtænker at træffe, og hvis iværksættelse er af væsentlig betydning for rigets forhold til udlandet, herunder rigets deltagelse i internationalt samarbejde, forhandles med rigsmyndighederne inden vedtagelse. Hensigten hermed er at sikre den bedst mulige koordination mellem hjemmestyremyndighederne og rigsmyndighederne i de pågældende sager.

Samvirket mellem rigsmyndighederne og hjemmestyret om varetagelsen af de grønlandske interesser i EF-samarbejdet rejser nogle særlige spørgsmål. Som nævnt omfatter Danmarks medlemsskab af EF tillige Grønland, men ikke Færøerne. Dette skyldes, at resultatet af folkeafstemningen i Grønland, skønt negativt, blev lagt sammen med resultaterne i det øvrige Danmark. For Færøernes vedkommende blev det på den anden side respekteret, at de færøske hjemmestyremyndigheder ikke ønskede at tilslutte sig EF. Den danske holdning til Færøerne rejste i nogle grønlandske kredse det ønske, at overgangen til hjemmestyre måtte medføre, at Grønland skilte sig ud fra EF.

Spørgsmålet medførte problemer for Hjemmestyrekommissionen. Kommissionen måtte ved sine overvejelser herom tage udgangspunkt i den eksisterende statsretlige ordning, hvorefter Grønland sammen med Danmark er medlem af EF, idet Kommissionens kommissorium ikke omfattede spørgsmålet om eventuel ændret status for Grønland i forhold til EF. Det måtte samtidig erkendes, at det grønlandske hjemmestyre ikke kunne få tillagt kompetencer, der allerede er overdraget til EF, jfr. hjemmestyrelovens § 10, stk. 2.

Indførelsen af en grønlandsk hjemmestyreordning indebærer i sig selv ingen ændring i grundlaget for Grønlands tilknytning til EF. EF-retsakterne vil således efter gennemførelsen af et hjemmestyre gælde for Grønland i samme omfang som hidtil, herunder undtagelsesordningerne vedrørende fiskeri og vedrørende udnyttelse af etableringsretten i Grønland. En ændret grønlandsk tilknytning til EF kræver medvirken af rigsmyndighederne og kan ikke på forhånd reguleres i hjemmestyreloven.

Kommissionen har imidlertid i sin betænkning fremhævet, at den har mærket sig statsminister Anker Jørgensens klare erklæring under dennes besøg i Grønland i sommeren 1977 om, at regeringen ikke vil påtvinge Grønland en bestemt tilknytning til EF.

Kommissionen har derfor udformet sine forslag – og de er gået igen i hjemmestyrelovens § 15 – under forudsætning af fortsat grønlandsk medlemsskab, med en understregning af, at der heri ikke ligger nogen stillingtagen til, hvorvidt medlemsskabet bør opretholdes fremover eller ej, og at lovens bestemmelser ikke vil udgøre nogen hindring for en ændring af Grønlands status i forhold til EF. Der er – ifølge kommissionens opfattelse – intet i EF-traktaterne, der hindrer gennemførelsen af en ændret grønlandsk status i forhold til EF.

De principper, der ovenfor er omtalt vedrørende det internationale samarbejde i almindelighed, finder også anvendelse i forhold til samarbejdet indenfor de Europæiske Fællesskaber. På grund af dette samarbejdes karakter er der imidlertid behov for enkelte særlige regler om forholdet mellem hjemmestyret og EF-samarbejdet.

Dette beror på, at EF's institutioner i visse tilfælde har fået overladt beføjelser efter Grundlovens § 20, f.eks. således af EF-myndighedernes vedtagelser har umiddelbar virkning overfor danske borgere. Endvidere er beslutningsprocessen i EF anderledes end den, der traditionelt anvendes ved vedtagelsen af retligt bindende forskrifter, idet EF-retsakter ikke efter deres færdiggørelse skal gennemgå nogen national ratifikationsprocedure, men straks vedtages i EF's institutioner, rådet eller kommissionen.

De områder, på hvilke EF's institutioner har fået overdraget beføjelser fra danske myndigheder, er nærmere angivet i traktaterne, og de dertil knyttede retsakter. Det drejer sig først og fremmest om lovgivningsbeføjelser. Også administrative beføjelser og domstolsbeføjelser er dog i beskedent omfang overdraget til EF. Adgangen til at indgå internationale aftaler er leledes i en vis udstrækning overdraget til fællesskabets institutioner.

Den særlige beslutningsprocedure, der gælder i EF, gør det påkrævet, at hjemmestyret får adgang til at deltage i de danske administrative organer, hvis opgave det er at foretage indstilling til regeringen om danske standpunkter forud for forhandlinger i EF, således at regeringen ved fastlæggelsen af sin holdning til de problemer, der skal forhandles, og som har betydning for Grønland, er fuldt orienteret om hensyn, der fra grønlandsk side ønskes varetaget ved forhandlinger i EF.

Der vil endvidere være behov for at gennemføre en systematisk underretning af hjemmestyret om de forslag til EF-vedtagelser, som ministerrådet får forelagt, og som har særlig interesse for hjemmestyret. Hjemmestyret bør have samme underretning, som den der gives folketinget i henhold til tiltrædelsesloven af 11. oktober 1972 paragraf 6, stk. 2. Der kan endelig være behov for en mere direkte grønlandsk deltagelse i samarbejdet, f.eks. i form af en grønlandsk medarbejder ved den faste danske repræsentation ved EF.

Bortset fra underretningsadgangen er disse spørgsmål ikke lovgivningsanliggender. Det nærmere indhold af de fornødne ordninger vil bero på hvilke områder, der til enhver tid er hjemmestyreanliggender. Endelig vil ikke mindst indholdet af de særlige arrangementer, som forventes at komme til at gælde for fiskeriet i de grønlandske farvande være afgørende for den nærmere udformning af disse ordninger.

VII. Råstoffer

Et særligt problem både politisk og retligt er spørgsmålet om udnyttelsen af de naturlige ikke-levende ressourcer i Grønland.

Den hidtil gældende retstilstand er ifølge lov nr. 166 om mineralske råstoffer i Grønland af 12. maj 1965, at »alle mineralske råstoffer i Grønland tilhører staten« (§ 1). Selv om denne bestemmelse alene tilsigter at fastslå, at råstoffer ikke er underkastet privat ejendomsret, har lovens formulering i de seneste år været en voldsom anstødssten i den grønlandske offentlighed. Den betragtedes som et udtryk for, at staten – d.v.s. Danmark i modsætning til Grønland – havde hals- og håndsret over råstofferne, og at grønlandske politiske myndigheder følgelig intet afgørende havde at skulle have sagt i den forbindelse, hverken med hensyn til konkret udnyttelse, beskyttelse af miljøværdier eller andre spørgsmål, der umiddelbart berører det grønlandske samfund.

Hertil kom, at der i de sidste år såvel i Canada som i U.S.A. af de derboende eskimoer (og indianere) var blevet rejst krav om, hvad der betegnedes som de indfødte befolkningsgruppers »oprindelige rettigheder« til de naturlige ressourcer, der måtte findes i de områder, som tidligere kolonimagter havde annekteret.

Disse synspunkter og det håb om tilstedeværelsen af enorme olierigdomme, som meddelelsen af koncessioner til olieboringer på den grønlandske kontinentale sokkel i 1975 havde skabt, prægede debatten i Grønland og kulminerede i en principvedtagelse i Grønlands landsråd i november 1975. Principvedtagelsen gik ud på, at »de mineralske råstoffer tilhører den i Grønland fastboende befolkning.«

Om teorien om »oprindelige rettigheder« kan anføres, at denne teori, således som den er påberåbt i Canada og U.S.A., næppe synes at omfatte andet end ejendomsret eller brugsret til overfladejord, og den synes at stå i forbindelse med retssystemer, hvor private har ejendomsret såvel til jord som til de ressourcer, der måtte findes i undergrunden. I det hele synes teorien – således som den er påberåbt i hvert fald i Canada – at tilsigte, at den indfødte befolkning ikke får en ringere stilling sammenlignet med den retsstilling, som tilkommer Canadas øvrige befolkning (provinser) i henhold til forbundsforfatningen. Princippet er imidlertid ikke anerkendt som et positivt retligt princip i Canada eller U.S.A. Hertil kommer, at privat ejendomsret til jord er ukendt i Grønland,[6] og at de naturlige ressourcer i Danmark som helhed ikke er undergivet privat ejendomsret. Selv om teorien om oprindelige rettigheder måtte have været et almindeligt internationalt anerkendt retsprincip, ville den således efter sit indhold næppe kunne dække den grønlandske situation.

Uanset at den grønlandske opfattelse af den gældende retstilstand i nogen grad beror på en misfortolkning af mineloven, er det på den anden side utvivlsomt, at den fastboende befolkning i Grønland har oplevet den gældende ordning som krænkende, og det var åbenbart, under de drøftelser, der fandt sted, at den hidtidige formulering ikke kunne opretholdes, hvad der i øvrigt ikke fra dansk side eksisterede noget ønske om.

De principper, som er lagt til grund ved udformningen af hjemmestyrelovens bestemmelse om råstof ordningen, er
  at Grønland og Danmark skal være ligestillede med hensyn til fastlæggelsen af retningslinjer for råstofudvikling i Grønland samt vedtagelsen af de konkrete beslutninger, som er afgørendde for udviklingens forløb. Dette princip om ligestilling mellem det grønlandske hjemmestyre og rigsmyndighederne er udtryk for, at der på råstofområdet er vitale interesser at varetage såvel for det grønlandske samfund som for riget som helhed,
  at der i konsekvens af ligestillingsprincippet bør etableres en fælles beslutningskompetence for rigsmyndighederne og hjemmestyret med hensyn til de væsentlige beslutninger på råstofområdet, således at såvel rigsmyndighederne som hjemmestyret skal kunne modsætte sig en udvikling eller konkrete beslutninger, som af den pågældende part anses for uønsket (gensidig vetoret), og
  at der gennem dannelsen af et fællesråd bør etableres et praktisk samvirke mellem de politiske instanser og den administrative og tekniske kapacitet, der er nødvendig for den offentlige styring på råstofområdet, og at hjemmestyret skal sikres adgang til i beslutningsprocessen at udnytte sagkundskab i samme omfang som rigsmyndighederne.

Disse principper er udmøntet i hjemmestyrelovens § 8, der lyder således:

»Den fastboende befolkning i Grønland har grundlæggende rettigheder til Grønlands naturgivne ressourcer.
  Stk. 2. Til sikring af den fastboende befolknings rettigheder med hensyn til de ikke-levende ressourcer og til sikring af rigsenhedens interesser fastsættes det ved lov, at forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af nævnte ressourcer finder sted i henhold til aftale mellem regeringen og landsstyret.
  Stk. 3. Forinden aftale efter stk. 2 indgås, kan en landsstyremand kræve, at sagen forelægges for landstinget, som kan bestemme, at landsstyret ikke skal medvirke til indgåelse af en aftale af det pågældende indhold«.

Bestemmelsens stk. 1 har karakter af en politisk principerklæring. Uanset at en egentlig juridisk fortolkning derfor næppe kan foretages, kan det fremhæves, at de politisk/moralske krav, som ligger bag anerkendelsen af den fastboende befolknings grundlæggende rettigheder til de naturlige ressourcer, især fremspringer af en følelsesmæssig samhørighed mellem en befolkning og det land, den har beboet gennem hundreder af år. Denne samhørighed fører naturligt til krav om visse rettigheder, som ikke dækkes af den traditionelle juridiske sprogbrug. Det hedder videre i bemærkningen til loven, at de rettigheder, der skal tages hensyn til ved udformningen af råstof ordningen, er følgende:

1. Ret til afgørende indflydelse på råstofområdet, navnlig på råstofpolitikkens udformning og på udviklingstakten,

2. ret til at sikre imødegåelse af eventuelle skadelige påvirkninger af det fysiske og sociale miljø, således at Grønlands traditionelle erhverv, kultur og leveform beskyttes,

3. ret til udbytte af råstof virksomhed med henblik på at skabe et økonomisk fundament for forbedringen af levevilkårene også på længere sigt.

Ingen af disse rettigheder er absolutte i juridisk forstand, og må endvidere ses i relation til den statsretlige ordning, der ønskes for riget og befolkningen, og som anerkendes af begge parter.

I hjemmestyrelovens bestemmelser om råstofordningen er den fælles beslutningskompetence således formuleret som en gensidig vetoret. Det indgår i ordningen, at den grønlandske mulighed for at udøve vetoretten skal være »dobbelt« sådan at forstå, at et spørgsmål, der er omfattet af vetoretten kan kræves forelagt landstinget inden aftale indgås, såfremt blot et af landsstyremedlemmerne ønsker dette. Herved sikres ikke kun en faktisk vetoret for landsstyret som sådant under forhandlinger med regeringen (på hvilket tidspunkt det kan være vanskeligt for de grønlandske forhandlere at gøre vetoretten gældende), men også at spørgsmålet om, hvorvidt man fra Grønlands side skal udøve vetoretten, skal afgøres af den instans, hvorfra den politiske magt udgår, nemlig det grønlandske landsting. En fælles beslutningskompetence betyder, at ingen fundamentale beslutninger på råstofområdet skal kunne vedtages, såfremt enten landsstyret eller regeringen er imod beslutningen. Det siger sig selv, at den vetoret, der følger af den fælles beslutningskompetence, ikke kan gøres gældende overfor beslutninger, der er en konsekvens af tidligere gyldigt trufne beslutninger.

Vetoretten vil i princippet kunne tjene sit formål uden nogensinde at blive udøvet direkte. Dens eksistens vil være en realitet, såvel ved forvaltningens udarbejdelse af oplæg, som ved drøftelser i og indstillinger fra det nedenfor nævnte fællesråd, og ved de direkte forhandlinger mellem regering og landsstyret. Vetorettens tilstedeværelse kan betragtes som et middel for hver af parterne til at tvinge udviklingen eller konkrete beslutninger over i et indhold som er ønskeligt eller acceptabelt for den pågældende part, idet det vil være muligt at præcisere de nærmere forudsætninger og betingelser for tilslutning til en foreslået beslutning. Kun i tilfælde, hvor det ikke har været muligt ved udformningen af oplæg til beslutninger, gennem drøftelser i fællesrådet eller gennem forhandlinger mellem minister og landsstyre at finde én for begge parter acceptabel løsning, vil en direkte udøvelse af vetoretten således kunne blive aktuel.

For at sikre kontinuerlig information om udviklingen på råstofområdet, foreslås oprettet et dansk/grønlandsk fællesråd, der endvidere skal kunne afgive indstillingen til henholdsvis regeringen og hjemmestyret om sager, der skal træffes beslutning om. Fællesrådet, der består af repræsentanter for henholdsvis hjemmestyre og regering, er et vigtigt led i råstofordningen, idet det forventes, at uenighed mellem de i beslutningsprocessen deltagende parter vil kunne afklares i fællesrådet, således at en konfrontation mellem hjemmestyre og regering vil kunne undgås.

Nogle særlige spørgsmål opstår i forbindelse med den fælles beslutningskompetence og rigets deltagelse i det internationale samarbejde. Medens det er klart, at kompetence ved deltagelse i internationalt samarbejde også på råstofområdet iflg. grundlovens § 19 må bero hos rigsmyndighederne, følger det af hjemmestyrelovens § 8, at den interne kompetence vedrørende råstofferne er delt mellem rigsmyndighederne og hjemmestyret. Dette forhold nødvendiggør en klarlæggelse af, hvorledes rigsmyndighedernes kompetence i internationale forhold i givet fald vil virke ind på den fælles beslutningskompetence.

Danmark er dels gennem deltagelse i Det Internationale Energiagentur (IEA), dels i kraft af sit EF-medlemsskab engageret i et internationalt energipolitisk samarbejde med andre industrilande. Ét af hovedformålene med disse samarbejdsbestræbelser, er at reducere industrilandenes nuværende sårbarhed som følge af deres høje afhængighed af importeret olie. Dette søges såvel i IEA som i EF opnået gennem besparelser i forbruget, og udviklingen af alternative energikilder.

Det internationale samarbejde på råstofområdet, herunder i IEA, omfatter ikke i sin eksisterende skikkelse forpligtelser, som binder regeringen til at foretage konkrete foranstaltninger med henblik på udvinding af energi. Dette samarbejde kan imidlertid efterhånden tænkes udbygget på en måde, hvorved deltagerlandene påtager sig konkrete energipolitiske forpligtelser. En tilsvarende udvikling kan på lang sigt ikke udelukkes med hensyn til andre råstoffer end energi.

For at undgå vanskeligheder ved den efterfølgende interne gennemførelse af sådanne internationale forpligtelser vil det være hensigtsmæssigt, at regeringen, ligesom tilfældet er med hensyn til Færøerne, i videst muligt omfang hører hjemmestyret, inden forpligtelserne påtages. Indtil resultatet af en sådan høring foreligger vil det normalt være muligt for rigsmyndighederne at tage forbehold for forpligtelsernes anvendelighed i Grønland. Der kan imidlertid komme til at foreligge en situation, hvor tungtvejende hensyn til hele rigets, herunder også Grønlands økonomiske udvikling og forsyning med råstoffer, samt hele rigets placering i det internationale samarbejde, fører rigsmyndighederne til under alle omstændigheder at påtage sig visse internationale forpligtelser. Hvordan omstændighederne helt konkret vil være, er det ikke muligt på forhånd at angive, men det er på den anden side klart, at der vil være tale om en situation, hvor det hverken er danske eller grønlandske hensyn i snævrere forstand, som gør sig gældende, men derimod afgørende dansk/grønlandske fælleshensyn (såfremt den økonomiske/forsyningsmæssige situation i Danmark er truet, er forholdene i Grønland også truet). I så fald indebærer den fælles beslutningskompetence, at det påhviler rigsmyndighederne og hjemmestyret i fællesskab, at fastlægge de nødvendige gennemførelsesbestemmelser. Der er dog grund til at fremhæve, at den fælles beslutningskompetence også i sådanne undtagelsestilfælde i praksis vil bevirke, at særlige interesser (miljøhensyn m.v.) kan sikres gennem en nærmere tilrettelæggelse af de konkrete foranstaltninger.

Hele den problematik, der her er omtalt er ikke ny. Den kendes allerede under hjemmestyreordningen for Færøerne, hvor regeringen har kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser, også på områder, der er særanliggender, og hvor den interne gennemførelse kræver hjemmestyrets medvirken. Denne ordning har nu været gældende i næsten tre årtier, uden at der er opstået uløselige konflikter.

Med hensyn specielt til EF-samarbejdet må det konstateres, at dette ikke i dets nuværende skikkelse rummer forpligtelser, som binder regeringen til at iværksætte konkrete foranstaltninger med henblik på udvinding af råstoffer herunder energi, men det kan tænkes, at samarbejdet efterhånden udbygges, således at de deltagende lande påtager sig sådanne konkrete forpligtelser,

EF’s indsats vedrørende energi og andre råstoffer er en integreret bestanddel af et samarbejde, som omfatter alle væsentlige sider af det økonomiske liv. Hertil kommer at EF-samarbejdet adskiller sig fra andet internationalt samarbejde, dels med hensyn til beslutningsprocessen, dels med hensyn til formen for gennemførelsen af forpligtelsen. Råstofordningens forhold til EFs samarbejde kan følgelig ikke behandles isoleret, men ordninger må etableres gennem de ovennævnte bestemmelser i hjemmestyrelovens § 15.

Spørgsmålet om fordelingen og anvendelse af eventuelle fremtidige råstofindtægter til det offentlige var på det tidspunkt, loven blev vedtaget, behæftet med betydelige usikkerhedsfaktorer, såvel med hensyn til om der findes råstoffer, eventuelle forekomsters størrelse og rentabilitet samt eventuelle indtægters tidsmæssige placering. På denne baggrund foreslog hjemmestyrekommissionen, at offentlige indtægter fra råstof virksomheder i Grønland primært skal anvendes til at erstatte den hidtidige kapitaloverførsel fra Danmark til Grønland. Det var et fælles dansk/grønlandsk ønske, at gøre hjemmestyret uafhængigt af tilskud fra Danmark til løsningen af sine opgaver i takt med væksten i råstofindtægterne.

Offentlige indtægter herudover skal komme såvel hele riget som Grønland til gode, således at en del af sådanne yderligere indtægter skal kunne tilfalde Grønland.

Hvor stor en del, og hvorledes denne del skal anvendes og anbringes skal løses ved senere aftale mellem rigsmyndighederne og hjemmestyret. Hver af parterne skal på et hvilket som helst tidspunkt kunne kræve, at der gennemføres forhandlinger til opnåelse af en sådan aftale. Under forhandlingerne i hjemmestyrekommissionen blev det aftalt, at udgangspunktet for en sådan aftale, der skal fastlægges i en folketingslov, bør være, at den grønlandske del skal tilfalde hjemmestyret og alene være undergivet hjemmestyrets dispositioner, men at der – bl.a. for at sikre Grønland et økonomisk fundament også på længere sigt – bør ske henlæggelse (i en fond eller på anden måde) af indtægter fra råstoffer, ud over hvad hjemmestyret har behov for i sit løbende budget at anvende til løsning af sine opgaver. De således henlagte midler, bør forvaltes af hjemmestyret, og alene kunne anvendes af dette. Hjemmestyret skal inden for de ved fremtidig lov fastsatte regler sikre, at der såvel ved anbringelsen, som ved anvendelsen af midlerne disponeres under hensyntagen til rigets almindelige finans-, penge- og valutapolitik.

Den danske del af råstofindtægterne vil skulle indgå på statsbudgettet på linje med andre statsindtægter, og således være undergivet de danske bevillingsmyndigheders almindelige dispositioner.

VIII. Sprogproblemet

Som et særligt emne omhandler hjemmestyrelovens § 9 det grønlandske sprog, idet man har fundet, at der i forbindelse med indførelse af hjemmestyret bør ske en formel anerkendelse af det grønlandske sprog som hovedsprog i Grønland.

Det grønlandske sprog indgår på helt afgørende måde i den grønlandske befolknings oplevelse af egen identitet, og er således af afgørende betydning for bevarelsen og styrkelsen af identiteten, og dermed for opretholdelsen af den grønlandske befolknings oplevelse af sig selv, som et folk.

Dansk er som rigssprog for det første bindeled mellem befolkningsgrupper i hele riget, men er desuden også for Grønland et middel til forbindelse med omverdenen i det hele taget, fordi denne forbindelse, som forholdene er, sker gennem danske myndigheder og danske institutioner. Navnlig må størstedelen af den højere uddannelse ske ved undervisningsinstitutioner i Danmark. Hjemmestyreloven indeholder følgelig bestemmelse om, at der tillige skal undervises grundigt i det danske sprog.

I offentlige forhold kan begge sprog anvendes ligestillet. Det indebærer navnlig, at begge sprog skal kunne anvendes i forholdet med grønlandske og danske myndigheder, og at enhver borger i Grønland ved henvendelse eller andre former for kontakt med offentlige myndigheder har krav på, at kontakten foregår på det af de to sprog, den pågældende ønsker at anvende. Dette svarer i øvrigt til den praksis, der har været anvendt ved domstolene i Grønland igennem de senere år.

IX. Hjemmestyrets økonomi

Gennemførelsen af hjemmestyreordningen har som forudsætning, at staten hverken skal opnå besparelser eller have merudgifter ved overgangen til hjemmestyret. Dette indebærer, at statstilskud til overtagne opgaver skal fastsættes med udgangspunkt i de udgifter staten hidtil har haft til de pågældende opgaver. De sagsområder, der forudsættes overført inden 1. januar 1981 vil nødvendiggøre et statstilskud på ca. 295 millioner kr. pr. år.

Med hensyn til tilskudsform er det foreslået, at tilskuddene ydes under ét, som et samlet generelt (ikke-områdebestemt) tilskud. Derved sikres de grønlandske myndigheder størst mulig frihed i prioriteringen af midlernes anvendelse inden for rammerne af bemyndigelseslovgivningen.

X. De grønlandske erhverv og erhvervsudviklingen

Som det fremgår af hjemmestyreloven, er formålet med indførelse af hjemmestyret, at ansvaret for udviklingen i det grønlandske samfund overgår til grønlandske myndigheder. Denne udvikling bestemmes ikke blot af de i snævert forstand politiske beslutninger, der vedrører grønlandske forhold, men også af de grønlandske erhverv - først og fremmest fiskeri, fangst og fåreavl - og af erhvervsudviklingen.

Den hidtidige erhvervsudvikling har været stærkt præget af Den Kongelige Grønlandske Handels (KGH) virksomhed inden for produktion, handel og transport. Uanset at en ikke ubetydelig liberalisering af erhvervslivet har fundet sted i løbet af de sidste årtier, må det dog fastslås, at KGH i dag stadig er en afgørende faktor i det grønlandske erhvervsliv.

Det var imidlertid erkendt fra alle sider, at der navnlig på grund af de vanskelige (og af konjunktursvingninger påvirkede) økonomiske vilkår for de traditionelle grønlandske erhverv, ville være så betydelige vanskeligheder forbundet med en overdragelse af ansvaret for samtlige KGH's funktioner til hjemmestyret, at en samtidig overdragelse af disse ikke ville være forsvarlig. Overførslen foreslås derfor at skulle finde sted etapevis over nogle år og efter en nøje fastlagt plan, men således, at KGH's funktioner inden for fiskerisektoren overføres først.

I forbindelse med hjemmestyreloven er der derfor vedtaget en lov om den Kongelige Grønlandske Handel, der fastslår at foranstaltninger til overførsel af den Kongelige Grønlandske Handels produktions- og salgsvirksomhed til hjemmestyret skal påbegyndes straks ved lovens ikrafttræden. Der oprettes samtidig et nyt styrelsesråd, hvoraf halvdelen skal udpeges efter indstilling fra hjemmestyret. Dette styrelsesråd skal nedsætte et rent grønlandsk forretningsudvalg, der i perioden indtil den egentlige overgang til hjemmestyret skal følge udviklingen og være rådgivende for den Kongelige Grønlandske Handel.

Ideen med disse ordninger er, at der skabes et organ, der kan gennemgå en oplærings- og tilpasningsproces, således at grønlandske institutioner ad åre helt kan overtage den Kongelige Grønlandske Handelsvirksomhed uden at der sker noget afbræk i denne vigtige, men på mange måder følsomme virksomhed.

XI. Tvivlspørgsmål

Hjemmestyrelovens § 18 indeholder en bestemmelse om, hvorledes tvivlspørgsmål om hjemmestyrets kompetence i forhold til rigsmyndighederne skal afgøres. Der foreslås oprettet et nævn bestående af 2 medlemmer, der udpeges af regeringen og af 2 medlemmer, der udpeges af hjemmestyret samt 3 af højesteretspræsidenten udpegede højesteretsdommere, af hvilken den ene virker som formand. Er de fire medlemmer, der er udpeget af regeringen og hjemmestyret, enige, er sagen endelig afgjort. I modsat fald afgøres sagen af de 3 højesteretsdommere.

Denne kombination af politiske og juridiske afgørelsesmetoder med en mervægt for den politiske afgørelse kan virke særegen. Den må i hvert fald betyde, at ikke ethvert spørgsmål om f.eks. fortolkningstvivl i forbindelse med overskridelse af bemyndigelseslove kan forelægges for det pågældende nævn. Sådanne spørgsmål må afgøres af de almindelige domstole i henhold til grundlovens § 63 og almindelige forvaltningsretlige principper. Nævnet må bl.a. af mangel på regler om, at private borgere kan forelægge en sag for nævnet, alene antages at skulle tage stilling til politiske konflikter mellem regering og hjemmestyre, som ikke på anden måde kan finde sin løsning. Selv om bestemmelsen rummer en række uløste spørgsmål, er det fundet hensigtsmæssigt at medtage den i hjemmestyreloven, da fuldstændigt tilsvarende bestemmelse findes i loven om Færøernes hjemmestyre. Ønsket om ensartethed i forbindelse med oprettelse af institutioner i relation til hjemmestyre på Færøerne og i Grønland har her haft en betydelig vægt.

Nævnet er ikke permanent konstitueret og har i øvrigt aldrig været i funktion i relation til Færøerne.

XII. Arbejdsmarkedet

Hjemmestyret vil i kraft af overtagelsen af områder, der hidtil har været varetaget af staten og navnlig i kraft af overtagelsen af regelfastsættende myndighed få afgørende indflydelse på samfundsudviklingen i Grønland. Gennem sin indflydelse på erhvervs-, skatte-, social- og boligpolitikken vil spørgsmålet om indkomstfordelingen i Grønland i det væsentlige blive overladt til hjemmestyret.

Indkomstfordelingspolitik er som bekendt et spørgsmål om, hvorledes de indkomster, der dannes ved produktion af varer og tjenester (herunder offentlige ydelser m.v.), påvirkes gennem lovgivningen efter at de er tjent. Selve indkomstfastsættelsen sker derimod især gennem indgåelse af overenskomster om lønninger og priser.

Løn- og ansættelsesvilkår for lønmodtagere i Grønland fastsættes dels ved indgåelse af overenskomster og andre kollektive aftaler, dels i henhold til tjenestemandslove, men er endvidere også bestemt af kotumer, der opstår ved den lokale administration af overenskomsterne, og som kan danne grundlag for såkaldt lønglidning. Det må kunne påregnes, at såvel hjemmestyret som de grønlandske kommuner i større omfang end hidtil vil optræde som arbejdsgivere for de i Grønland ansatte. Der vil imidlertid stadig være en række områder, som forvaltes af staten, og der vil derfor fortsat være et betydeligt personale ansat efter overenskomster med staten. Der vil følgelig være en fælles interesse for de offentlige arbejdsgivere i at sørge for, at lønvilkårene for sammenlignelige personalegrupper er ens i hele Grønland, idet der i modsat fald må påregnes gennemtvunget afsmitning af eventuelle og gunstigere vilkår for visse grupper til andre ligeartede grupper.

Specielt kan en sådan situation tænkes, hvis hjemmestyret har et fåtal ansatte inden for en bestemt overenskomstgruppe, medens staten (eller kommunerne) har mange ansatte. I dette tilfælde må det påregnes, at organisationernes medlemmer vil søge gennemført lønforhøjelser ved aktion på hjemmestyreområdet, for derved at tvinge staten (og kommunerne) til at følge trop.

Hjemmestyrekommissionen har på denne baggrund såvel for overenskomstansatte som for tjenestemænd fundet det ønskeligt, at den nødvendige styring af det offentliges lønpolitik sikres gennem et forslag til et bindende samarbejde mellem de offentlige arbejdsgivere.

Der foreligger forskellige muligheder for et sådant samarbejde. I Hjemmestyrekommissionen har man imidlertid samlet sig om et forslag om en ikke tidligere i Danmark praktiseret form for samarbejde mellem de offentlige arbejdsgivere gennem oprettelse af et nyt særligt offentligretligt organ (nævn) til formålet. Det foreslås, at et sådant organ oprettes ved lov under navnet det offentlige aftalekartel i Grønland. Forbilledet herfor har i nogen grad været det i 1965 i Sverige oprettede Statens Avtalsverk, der netop har til opgave at repræsentere alle statsorganer over for lønmodtagerorganisationerne.

Det foreslås i hjemmestyrekommissionens betænkning, at lovgrundlaget og de nærmere regler for kartellets virke fastsættes senest umiddelbart efter hjemmestyrets etablering, således at kartellet kan træde i funktion senet 1. oktober 1980.

Regeringen har fulgt hjemmestyrekommissionens forslag ved ikke at fremsætte lovforslag herom i forbindelse med hjemmestyreloven. En lovmæssig regulering af arbejdsmarkedsforhold indeholder selvsagt så mange specielle problemer, at man har anset det for rimeligt, at de nyvalgte hjemmestyremyndigheder får lejlighed til at tage stilling til kommissionens forslag.

XIII. Danmark og Grønland

Loven om hjemmestyre i Grønland med følgelove er en imødekommelse af grønlandske ønsker inden for rammerne af den politiske medbestemmelse, som i de senere år også har præget udviklingen i det øvrige danske samfund. Den er et udtryk for, at den grønlandske befolkning ikke ønsker national uafhængighed, men bedre muligheder for en styrkelse og udbygning af den grønlandske identitet gennem øget selvstændigt ansvar.

Den er ligeledes udtryk for, at princippet om lighed mellem Grønland og det øvrige Danmark er opgivet ud fra erkendelsen af det umulige i at skabe lighed mellem befolkningsgrupper, der lever under så forskellige forhold. I stedet bygger loven på princippet om ligeberettigelse med hensyn til ansvar og kompetencer for så vidt angår de respektive samfunds fremtid.

De, der har beskæftiget sig med disse love er sig klart bevidst, at der med indførelsen af hjemmestyret i Grønland bliver betroet befolkningen i Grønland og dennes valgte repræsentanter ikke alene vigtige, men også vanskelige og måske tillige byrdefulde opgaver.

Det er derfor naturligt, at gennemførelsen af hjemmestyret må ske i en gradvis proces og efter en nærmere fastlagt tidsplan, således som det også er ønsket fra grønlandsk side. I hjemmestyrekommissionens betænkning er fremhævet, at ansvarsbevidsthed og tolerance fra begge sider i tilrettelæggelsen af samfundsopgavernes overgang, ved vurderingen af de opnåede resultater og ved varetagelsen af det fremtidige forhold i det hele taget mellem de to dele af riget vil være af afgørende betydning for, at hjemmestyret kan udvikle sig på en for både Grønland og Danmark tilfredsstillende og harmonisk måde.

Noter:

1. Betænkning nr. 837/1978, bind 1-4.

2. Se Erik Hesselbjerg, »The Start of Oil Exploration in Greenland«, Nordisk Tidsskrift for International Ret, 1976, vol. 45, pag. 14.

3. Se Max Sørensen, Dansk Statsforfatningsret (1973) p. 51-53.

4. Jfr. således for Færøernes vedkommende Ole Perch-Nielsen: »Notat om Færøernes Hjemmestyre«, UfR 1968 p. 29 samt Max Sørensen, Dansk Statsforfatningsret (1973) p. 52.

5. Bilagslisten indeholder flg. punkter:
1. Grønlands styrelsesordning. 2. Styrelsesordning for kommunerne. 3. Skatter og afgifter. 4. Folkekirken og de fra folkekirken afvigende trossamfund. 5. Fiskeri på territoriet, jagt, landbrug og renavl. 6. Fredning. 7. Landsplanlægning. 8. Nærings- og konkurrencelovgivning, herunder også lovgivning om restaurations- og hotelvirksomhed, regler om alkoholdige drikke samt regler om lukketid. 9. Sociale forhold. 10. Arbejdsmarkedsforhold. 11. Undervisning og kultur, herunder erhvervsuddannelse. 12. Erhvervsforhold i øvrigt, herunder statens fiskeri- og produktionsvirksomhed, erhvervsstøtte og erhvervsudvikling. 13. Sundhedsvæsen. 14. Lejelovgivning, boligstøtte og boligforvaltning. 15. Vareforsyning. 16. Intern passager- og godsbefordring. 17. Miljøbeskyttelse.

6. Dette har bl.a. fundet udtryk i den første minelov for Grønland af 1934, hvor der som genstand for statens ejendomsret tales om »Grønlands jordbund«, medens der i den danske minelov af 19. februar 1932 benyttes udtrykket »undergrund«, som genstand for det offentliges ejendomsret.