DGL 2007.6: Kontrol med forvaltningen – en del af definitionen af et demokrati

Af retschef, cand.jur. Michael Mikkelsen, Landstingets Ombudsmand

Artiklen er baseret på et oplæg, der blev givet ved Landstingets Formandskabs demokratiseminar den 11. oktober 2007.

Demokrati og forvaltning

Forvaltningsmyndigheder er i den form, som vi kender dem i Grønland og Danmark, af natur udemokratiske.

Om et organ i sin form er demokratisk eller ikke, må vurderes ud fra, 1) om organet udpeges af befolkningen, og 2) om befolkningen har direkte indflydelse på organet.

Det første gælder kun i begrænset omfang for grønlandske forvaltningsmyndigheder, idet kun kommunalbestyrelser, bygdebestyrelser og menighedsrepræsentationer er folkevalgte.

Langt de fleste administratorer er udnævnte embedsmænd.

Betingelsen om folkelig medindflydelse er heller ikke opfyldt, idet forvaltningens virksomhed så godt som aldrig styres af folkeafstemninger eller åbne høringer. Kun sagens direkte parter inddrages i forvaltningsprocessen.

På en demokratiskala, som går fra total folkelig indflydelse til ingen folkelig indflydelse, må forvaltningsmyndighederne derfor placeres langt nede.

At vi alligevel normalt ikke er i tvivl om, at den offentlige forvaltning er demokratisk, skyldes tre faktorer:

For det første udledes forvaltningens mandat af de folkevalgte forsamlinger, Landsting, og kommunalbestyrelser.

For det andet formodes forvaltningen at være loyal over for sine arbejdsgivere.

For det tredje har borgerne ret til at kritisere forvaltningen og til at klage over den. Der er oprettet kontrolorganer både inden for og uden for forvaltningen, som sikrer, at befolkningen kan få prøvet, om forvaltningen forvalter i overensstemmelse med gældende ret.

Administrativ kontrol

Det fremhæves fra tid til anden fra forvaltningens egen side, at den kontrol, som forvaltningen udøver med sig selv, er tilstrækkelig, og at udefra kommende kontrol er overflødig brug af samfundets ressourcer.

Nogle forvaltningsmyndigheder har i øvrigt også brugt dette argument over for ombudsmanden.

Der er tale om et argument, som går på, at forvaltningens loyalitet over for sine arbejdsgivere og over for loven og den lovgivende forsamling er tilstrækkelig sikkerhed for, at forvaltningen holder sig inden for demokratiets rammer.

Dette argument er utvivlsomt langt hen ad vejen en rigtig beskrivelse af forvaltningskulturen i dagens Grønland. Men det er et fejlagtig og misforstået argument i demokratisammenhæng.

Argumentet om, at forvaltningens selvkontrol er tilstrækkelig, tager nemlig ikke højde for selve ideen med, at forvaltningen skal kontrolleres udefra.

Den udefra kommende kontrol er netop befolkningens sikkerhed for, at forvaltningens demokratiske adfærd ikke afhænger af de personer, som tilfældigvis udgør forvaltningens embedsmænd.

Samtidig skaber den udefra kommende kontrol en modvægt til den manglende folkelige direkte indflydelse på forvaltningen.

Der findes imidlertid en række betydningsfulde mellemformer mellem den uafhængige forvaltningskontrol og forvaltningens egenkontrol:

Jeg tænker her på de forskellige administrative kontrolordninger, hvor en forvaltningsmyndighed kontrollerer en anden forvaltningsmyndighed.

Der er tale om et bredt spektrum af ordninger, som omfatter den almindelige kontrol med underordnede myndigheder og lovbestemte tilsynsordninger og lovbestemte klage- og ankenævn, så som Det Sociale Ankenævn og Skatterådet.

Jeg mener, at disse mellemformer mellem ekstern kontrol og selvkontrol er af væsentlig betydning for, at den eksterne kontrol kan holdes på et rimeligt niveau.

Af særlig betydning er de lovbestemte rekursordninger i form af klage- og ankenævn, idet man her har at gøre med organer, som er funktionelt uafhængige af centraladministrationen, og som via deres sammensætning sikrer, at sagerne behandles på et bredt fagligt grundlag.

Både i Grønland og i Danmark har der de seneste år pågået en politisk debat om, hvorvidt det brede spektrum af kontrolordninger er unødvendig brug af samfundets ressourcer og blot er smagsdommeri, som ikke kan bidrage konstruktivt til administrationen.

Til denne debat har jeg den kommentar, at der naturligvis er noget rigtigt i, at man ikke skal etablere kontrolorganer, som hverken er til gavn for sikringen af forvaltningens lovlighed eller har retssikkerhedsmæssig betydning for borgerne.

Som eksempel på en sådan uhensigtsmæssig kontrol, som nu er afskaffet, kan jeg henvise til den tidligere ordning i sociale sager her i landet, hvor afgørelser truffet af kommunernes socialforvaltninger først skulle påklages til kommunalbestyrelsen, forinden man kunne klage til Det Sociale Ankenævn. Denne tretrinsordning blev afskaffet i 1998, idet Landstinget vurderede, at to kommunale instanser i højere grad var et forsinkende led end en hjælp for borgerne.

Samtidig vil jeg imidlertid mene, at ordninger med bredt sammensatte klagenævn, så som Det Sociale Ankenævn og Skatterådet, som ikke er undergivet instruktion fra Landsstyret, både har en reel retssikkerhedsmæssig værdi for borgerne og samtidig er egnede til at sikre, at sagerne forvaltes i overensstemmelse med lovgivers vilje.

Kravene til den eksterne kontrol

Hvis man ser på, hvilke krav der må stilles til den eksterne kontrol med forvaltningen, kan der, ud over forudsætningen om organisatorisk og funktionel uafhængighed af forvaltningen, opstilles fire konkrete krav:

Kontrollen skal være
- tilgængelig,
- effektiv
- og dækkende,
- og den skal udføres på et relevant niveau.

I dagens Grønland er disse krav opfyldt gennem tre forskellige kontrolformer, som supplerer hinanden: Der er Landstingets egen kontrol med forvaltningen gennem spørgsmål, samråd og i sidste ende det politiske og det retlige ministeransvar. Der er ombudsmandskontrollen med forvaltningen, og der er domstolskontrollen med forvaltningen.

Det er vigtigt at have sig for øje, at denne opsplitning er en nødvendighed inden for de nuværende forfatningsmæssige rammer, idet ingen af de tre kontrolformer opfylder alle fire krav.

Jeg vil kort gennemgå, hvorledes disse krav opfyldes under de eksisterende kontrolformer.

Tilgængelig

Heri ligger, at det skal være så ukompliceret som muligt for borgerne at bruge kontrolorganet.

Vi kan i Grønland svare ja til dette udsagn, for så vidt angår Landstinget og ombudsmanden, da enhver uden begrænsning kan kontakte sit landstingsmedlem for at få rejst en sag politisk, ligesom enhver kan klage til ombudsmanden.

Domstolskontrollen er mindre tilgængelig end de to andre kontrolformer, idet sagerne skal anlægges ud fra en række formkrav til stævninger og processkrifter, ligesom domstolene kun kan forholde sig, hvad parterne har påstået. Hertil kommer, at der i det aktuelle forslag til en ny retsplejelov lægges op til indførelse af retsafgifter.

Effektiv

Domstolskontrollen er effektiv, idet en afsagt dom umiddelbart forpligter forvaltningen. Derimod kan hverken ombudsmanden eller Landstinget træffe afgørelser på forvaltningens vegne.

Dækkende

Ombudsmandskontrollen og domstolskontrollen er dækkende i den forstand, at initiativet til kontrollen udgår fra de borgere, som føler sig uretfærdigt behandlet.

Landstingets kontrol med forvaltningen er derimod begrænset til de tilfælde, hvor politikerne selv finder det relevant at rejse en sag.

Relevant niveau

Kontrollen skal foregå på det niveau, som er bedst egnet til at udvirke kontrollens formål.

Her hentyder jeg til, at ombudsmanden og domstolene kontrollerer forvaltningen ud fra en retlig målestok og således forholder sig til, at forvaltningen i detaljen og den konkrete sag holder sig inden for lovens rammer.

Ombudsmanden og domstolene kan derimod ikke vurdere, om en sag er behandlet i overensstemmelse med Landstingets politiske vilje, som ikke er udtrykt i loven.

Landstingets kontrol med forvaltningen sker derimod på et politisk grundlag.

Perspektiver for fremtiden

Når man skal overveje ændringer i forvaltningskontrollen, må man for det første være på det rene med, at forfatningen er styrende for, hvorledes kontrollen skal udformes.

Dette er især vigtigt at have sig for øje, hvis eller når Grønland skal have sin egen forfatning. Man må i forfatningen forholde sig til de overordnede grænser for samfundsmagten og til, hvorledes overholdelsen af disse grænser skal kontrolleres.

I det eksisterende dansk/grønlandsk/færøske rigsfællesskab kan alle de nævnte krav kun opfyldes ved eksistensen af alle tre kontrolformer.

Dette skyldes i nogen grad fraværet af forvaltningsdomstole, som er mere tilgængelige for borgerne end de almindelige domstole.

Det må også tages i betragtning, at en opsplitning af kontrollen kan have klare fordele.

For eksempel har en ombudsmandskontrol, som ikke tager sigte på at træffe afgørelse i en sag, den kvalitet, at kontrollen kan løfte sig fra den konkrete sag til en mere almen og overordnet prøvelse af forvaltningskvaliteten.

Endvidere er den politiske kontrol, som Landstinget udøver, væsentlig for demokratiet, da den sikrer, at lovgivningen løbende kan tilpasses virkeligheden i samfundet, og da den kan give ministeransvaret et reelt indhold.

Det er – set ud fra en demokratimålestok – også af betydning, at kontrollen udformes på en måde, så den både tilgodeser den lovgivende magts mulighed for selv at kontrollere forvaltningen og borgernes ret til at klage.

Ændringer i den aktuelle kontrolstruktur må også vurderes ud fra mere praktiske hensyn.

Eksempelvis må det befrygtes, at en situation, hvor man afskaffer eller væsentligt begrænser antallet af klagenævn og måske herudover i stigende omfang indfører klagegebyrer, som man eksempelvis kender det fra det grønlandske boligklagenævn, vil kunne medføre et øget pres på såvel ombudsmandsinstitutionen som på domstolene. Hvis der herudover indføres retsafgifter, som retsvæsensreformen lægger op til, vil presset på ombudsmandskontrollen yderligere blive øget.

Jeg mener derfor, at ændringer i de nuværende kontrolformer, som indebærer en begrænsning i borgernes klageadgang, må kræve meget grundige overvejelser om de afledede effekter, mens man samtidig må være påpasselig med ikke at indføre bureaukratiske og tidsrøvende kontrolformer.

Yderligere mulige indfaldsvinkler til en ændret kontrolstruktur er at hente ideer fra udlandet.

Her findes en mangfoldighed af kontrolformer, som kombinerer kravene til kontrollen anderledes, end vi kender det her i landet.

Jeg kan pege på nogle få blandt mange eksempler:

I Norge findes der, ved siden af ombudsmandskontrollen, et udvalg i Stortinget, som kan behandle klager fra borgerne.

I Finland, som både har forvaltningsdomstole og en ombudsmand, findes der desuden en justitiekansler med en meget bred kontrolfunktion, som omfatter både forvaltning, domstole og præsidenten.

I Sverige har man en ombudsmandsordning, som har fokus på kontrol af embedsmandsansvaret, og man har forvaltningsdomstole i tre instanser.

I Tyskland findes et særligt udvalg under Forbundsdagen, som fungerer som ombudsmandsinstitution, ligesom landet har en forfatningsdomstol, som ikke blot kontrollerer forvaltningens, men også Forbundsdagens overholdelse af forfatningen.

I Frankrig og andre lande inspireret af fransk og romersk retstradition findes ombudsmandsordninger, der har særlig fokus på mægling mellem borgerne og forvaltningen.

Denne særlige måde at udøve kontrol på er i øvrigt også blevet et centralt punkt i en række muslimske landes ombudsmandsordninger.

Det afgørende for, om kontrollen med forvaltningen er fyldestgørende efter en demokratimålestok, er således ikke, hvilke kontrolorganer der er oprettet, men at de hver for sig og til sammen giver borgerne og lovgivningsmagten troværdige og fyldestgørende garantier for, at forvaltningsmyndighederne handler på demokratisk grundlag.

Udviklingen i den nyere folkeret peger i retning af, at det internationale samfund i højere grad stiller krav om en effektiv og uafhængig forvaltningskontrol. Et tydeligt eksempel er Dayton-aftalen, som kræver oprettelse af et organ, der kontrollere menneskerettighedernes overholdelse i Bosnien-Herçegovina.

For Grønlands vedkommende er det under alle omstændigheder vigtigt, at der i de igangværende processer om strukturreform af den offentlige sektor og om selvstyre/selvstændighed sættes fokus på, hvordan forvaltningskontrollen skal organiseres, og Grønland må i denne sammenhæng være meget åben for, hvilke forventninger det internationale samfund stiller.

Jeg vil derfor gerne afslutte mit indlæg med at opfordre alle aktører i de videre reformprocesser til at prioritere de spørgsmål, som drejer sig om kontrollen med forvaltningen. Både for Grønlands skyld og for demokratiets skyld.