DGL 2008.12: Til hjemmestyreloven os skiller

Af juridisk konsulent Sjúrður Rasmussen, Lagtingets sekretariat

Resumé:  

I artiklen påvises, at regeringen og landsstyret i de senere år har anlagt en udvidet fortolkning af den færøske hjemmestyrelovs lister, og at der egentlig er flere politiske end juridiske begrænsninger for hjemmestyrets muligheder for at overtage sagsområder. Fortolkning af, om en overførsel af lovgivningsmagt på et givet område er mulig, er ikke overladt til domstolene, men til landsstyret og regeringen i enighed at afgøre, og i uenighedstilfælde afgøres sagen eller spørgsmålet af tre højesteretsdommere efter reglen i hjemmestyrelovens § 6, stk. 2.

1. Overtagelserne de første år

§ 2 i hjemmestyreloven fastslår, at de på liste A opførte sager og sagsområder principielt betragtes som færøske særanliggender. Det færøske hjemmestyre kan bestemme, at sagsområder på listen straks eller senere skal overgå til det færøske hjemmestyre, hvorefter Lagtinget og lagmanden har lovgivningsmyndigheden på området iht. hjemmestyrelovens § 4. Ligeledes kan rigsmyndighederne overføre de på liste A nævnte anliggender til hjemmestyret. Overtagelser i henhold til § 2 står i modsætning til overtagelse af liste B-anliggender i henhold til hjemmestyrelovens § 3.

§ 2 forudsætter ikke enighed mellem færøske og danske myndigheder om overtagelsen, den kan ske ved ensidig beslutning.

Overtagelser eller overførsler af liste B-anliggender, jf. lovens § 3, kan kun ske, efter at der ved nærmere forhandling er indgået aftale herom mellem hjemmestyret og rigsmyndighederne. I praksis har det vist sig, at sådanne forhandlinger kan være ganske langvarige. Som eksempel kan nævnes, at Lagtinget allerede den 18. april 1975[1] vedtog at optage forhandlinger med rigsmyndighederne om overtagelse af emneområdet råstoffer i undergrunden, men en aftale herom blev ikke underskrevet før 22. december 1992.[2]

Alle øvrige områder, der ikke er overgået til hjemmestyret, er iht. § 6, stk. 1, i hjemmestyreloven under det almindelige danske styre iht. reglen i grundlovens § 3.

Opstillingen af emneområder i liste A og liste B er ikke uden problemer. Problemerne består dels i, hvad man skal forstå ved de enkelte emneområder, der er nævnt på listen, man kan nemlig anlægge en snæver fortolkning og en udvidet fortolkning inden for den sproglige forståelse, dels i det klassiske spørgsmål, når man når ydergrænsen af den sproglige forståelse: om man skal slutte modsætningsvis, således at alt, der ikke står på liste A eller B, ikke kan overtages af hjemmestyret, eller om man kan tillade sig at slutte analogt fra listerne, således at visse emneområder, der ikke direkte står på listerne, men har en vis lighed med de på listen nævnte, også kan overtages enten i henhold til § 2 eller § 3.

Den officielle fortolkningslinje, der blev anlagt de første år efter hjemmestyrelovens ikrafttræden, syntes at have været ret restriktiv. Ved lagtingslov nr. 21 af 28. marts 1949 om pantsætning af fangst blev det fastsat, at enhver, der drev fiskeri, skulle kunne give underpant i fangsten i året 1949 til sikkerhed for betaling af gæld, der var stiftet til udrustning og drift af fiskefartøj, og i loven er der opsat nærmere betingelser og detaljer desangående. Ved lagtingslov nr. 65 af 21. december blev loven gentaget for året 1950, ved lagtingslov nr. 64 af 5. oktober 1950 for året 1951 og ved lagtingslov nr. 73 af 22. december 1951 for året 1952. Nu reagerede man imidlertid fra dansk side og fremførte, at det regulerede område ikke var omfattet af området »Fiskeri og fredning af fisk på territoriet« i hjemmestyreloven liste A, nr. 13. Man fremsatte herefter for Folketinget forslag, der resulterede i lov nr. 183 af 20. maj 1952, Midlertidig lov for Færøerne om pantsætning af fangst. I bemærkningerne udtalte justitsministeren[3] ved fremsættelsen, at Statsministeriet efter aftale med Justitsministeriet i slutningen af 1951 over for Færøernes landsstyre havde gjort gældende, at en lov som den pågældende, der indeholdt ændringer i rigets almindelige formueretlige lovgivning, ikke kunne gives ved lagtingslov, og at landsstyret havde erklæret sig enigt heri og anmodet om, at der måtte blive forelagt rigsdagen et lovforslag, svarende til den senest vedtagne lagtingslov. Det er for så vidt en smagssag, hvorledes man fortolker liste A nr. 13. Man kan fortolke meget indskrænkende som blot en regulering af de nærmere fiskeriregler eller udvidende til at omfatte alle forhold, der har med fiskerierhvervet at gøre. Om man kommer til den ene eller den anden konklusion, er for så vidt en tilfældighed, der kan være svær at give en fast og urokkelig juridisk basis. Ved lagtingslov nr. 28 af 10. marts 1994 om erhvervsmæssigt fiskeri med senere ændringer har man da også anlagt den modsatte fortolkning af fortolkningen fra 1952, idet man ved denne lov har bevæget sig ind på samme område, som man ikke mente var hjemlet i 1952, nemlig ved i lovens § 14, stk. 6, at fastsætte, at fiskedage ikke kan pantsættes, og i § 15, stk. 5, at egne kvotedele, egen årskvote og egen bifangstkvote ikke kan pantsættes. Rigsmyndighederne har ikke anfægtet hjemmestyrets kompetence på dette område.

Fortolkningen synes tillige til dels at være knyttet til, i hvilken lov området traditionelt har været reguleret i Danmark. Således var der i den gamle konkurslov for Færøerne, lov nr. 51 af 25. mars 1872 om konkurs samt om nogle forandringer i de gældende bestemmelser om pant og eksekution i den skikkelse, den blev sat i kraft for Færøerne ved kgl. anordning nr. 72 af 2. maj 1902 i § 151 og § 152, bestemmelser om, at viljebestemt pant ikke kunne gøres i alt, hvad pantsætteren ejede eller »ejendes vorder«, samt i samlinger af ensartede eller til fælles brug bestemte ting, der betegnes ved almindelige benævnelser. Rent umiddelbart ville man nok sige, som i det ovenfor nævnte tilfælde med underpantsætning af fisk, at der er tale om lovregulering af rigets almindelige formueretlige lovgivning. Men i Danmark var reguleringen af det omtalte område ved lov nr. 299 af 8. juni 1977 flyttet over i tinglysningslovens § 47 a og § 47 b, og man gennemførte herefter en tilsvarende lovgivning om pantsætning ved lagtingslov nr. 37 af 29. maj 1985. Ved indføjelsen af § 47 c ved lagtingslov nr. 39 af 5. maj 1987 giver man ret til underpantsætning i opdrætsfisk og yngel uanset reglerne i § 47 a og § 47 b, faktisk samme ordning som ved lovgivningen ved pant i fangst, som man ikke mente kunne overtages, jf. ovenfor. Landsstyret var i tvivl herom og spurgte rigsmyndighederne, der svarede, at bemyndigelsen til at regulere tinglysning som hjemmestyreanliggende nu var udnyttet på en måde, der også omfattede de almindelige panteretlige og dermed formueretlige regler vedrørende løsøre.[4]

Hvor et givet overtaget emneområde overlapper en rigsmyndigheds virke på Færøerne, synes der ikke at være en helt konsekvent holdning til, om lagtingsloven i sådanne tilfælde også gælder for rigsmyndighedernes virke. Ved import og afgifter for forskellige varer og ydelser, der anvendes af rigsmyndighederne, betaler disse iht. gældende lagtingslovgivning på Færøerne på området. Dette område er overtaget iht. hjemmestyrelovens liste A, nr. 6. Ligeledes betaler alle ansatte ved statsinstitutioner indkomstskat til landskassen. Statsejede køretøjer, der anvendes på Færøerne, følger de i lagtingsloven om færdsel gældende regler og bliver ikke synede af statens biltilsyn, men af Bileftirlit Føroya iht. gældende lagtingslovgivning på området.[5] Arbejdstilsynet på Færøerne fører tilsyn med arbejdsmiljøet i statsinstitutionerne på Færøerne i henhold til lagtingslov nr. 70 af 11. maj 2000 om arbejdsmiljø, hvori det i § 1 er fastsat, at reglerne i loven gælder for alle arbejdsgivere, og statens arbejdsgivere er ikke undtaget herfra. Afvigende herfra anlagde man fra dansk side den modsatte fortolkning med hensyn til registerlovgivningen. Her fremsatte landsstyret for Lagtinget forslag til lagtingslov om offentlige myndigheders registre i december 1981,[6] hvor der i § 1 og 4 blev foreslået, at loven også skulle finde anvendelse på rigsmyndighedernes virke på Færøerne. Under lovforslagets 1. behandling fremførte rigsombudsmanden,[7] at hjemmestyret ikke havde hjemmel til at lovregulere edb-registres førelse for rigsmyndighederne ved lagtingslovgivning, men at sådan regulering skulle ske ved rigslovgivning. Det lagtingsudvalg, der havde sagen til behandling, foreslog herefter, at regulering for rigsmyndighederne skulle udgå af lagtingslovsforslaget, og det var da heller ikke med i den endeligt vedtagne lagtingslov nr. 62 af 5. juni 1984 om offentlige myndigheders registre. Det kan måske være lidt svært at se forskellen mellem, at rigsmyndighedernes arbejdsmiljø kan reguleres ved lagtingslovgivning, medens deres registerforhold ikke kan.

2. Overtagelserne de senere år

I lov nr. 140 af 17. maj 1961 om personnavne blev det fastsat, at loven ikke var gældende for Færøerne, men at den kunne sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de særlige færøske forhold tilsagde. Ved lagtingslov nr. 43 af 15. juni 1962 nedsattes et udvalg til at afgive betænkning vedrørende navnelovgivningen. I 1970[8] blev udvalgets betænkning fremlagt for Lagtinget, hvori det anbefales at sætte personnavneloven fra 1961 i kraft for Færøerne ved kgl. anordning med visse nærmere anførte ændringer. Forslaget kom til behandling og henvistes til Lagtingets retsudvalg, der havde 5 medlemmer. Alle medlemmerne, hvoraf 3 i deres daglige profession var advokater, var enige om, at navnelovgivningsområdet ikke er nævnt på hjemmestyrelovens liste A og B og derfor ikke kunne overgå til færøsk særanliggende. Et flertal på tre anbefalede at sætte rigsloven fra 1961 i kraft for Færøerne med ændringer, medens et mindretal på to anbefalede, at der blev optaget forhandlinger med rigsmyndighederne om at ændre hjemmestyreloven, således at personnavnelovgivningen kunne overgå til færøske særanliggender. Alle forslag faldt i tinget. I 1977[9] vedtog Lagtinget at nedsætte et udvalg til at afgive betænkning om personnavne, og dette udvalg fremlagde sin betænkning for Lagtinget i 1984.[10] Landsstyret forhandlede herefter med rigsmyndighederne om, hvorledes personnavnelovgivningen kunne gennemføres på Færøerne. Tankerne gik først og fremmest på, at der blev udformet en folketingslov, der som rammelov for Færøerne i videst muligt omfang overlod den nærmere regelfastsættelse og administration til de færøske myndigheder. Imidlertid kommer der i februar 1990 en skrivelse fra rigsombudsmanden til landsstyret,[11] der må betegnes som et afgørende vendepunkt i rigsmyndighedernes fortolkning af hjemmestyreloven. I skrivelsen siges der:

». . . man vil finde det principielt uheldigt, hvis det skulle være nødvendigt at gennemføre en bemyndigelseslov på dette område.

Efter Justitsministeriets opfattelse bør navnelovgivningen overtages af hjemmestyret som et særanliggende, og ministeriet finder, at hjemmestyreloven kan fortolkes således, at loven giver mulighed herfor. Det peges i denne forbindelse på, at f.eks. folkeregisterspørgsmål er et særanliggende, og at områder inden for folkekirken kan overtages som særanliggende.

Fortolkningen af hjemmestyreloven, for så vidt angår hjemmestyrets muligheder for at overtage sagsområder, har som udgangspunkt haft, at kun de sagsområder, som udtrykkelig var nævnt i lovens liste A og B, kunne overtages som særanliggende i medfør af lovens § 2. I de senere år har Statsministeriet imidlertidig - også ud fra en helhedsvurdering af hjemmestyreordningen - fundet det hensigtsmæssigt i et vist omfang at anlægge en bredere fortolkning af hjemmestyrets muligheder for overtagelser, eksempelvis hvis der er tale om et sagsområde, som er en naturlig bestanddel af en større samling sagsområder, der i øvrigt er færøske særanliggender.

Afgrænsningen af det område, der kan overtages, må i disse tilfælde ske efter forhandling mellem Statsministeriet, det pågældende resortministerium og hjemmestyret.«

Herefter blev personnavnelovgivningen overtaget ved lagtingslov nr. 142 af 8. oktober 1992 om folkenavne. Rigsombuddets skrivelse er interessant. Det stadfæstes i den, at liste B i hjemmestyreloven ikke længere er lukket, men så at sige står åben, idet man kan anlægge en bredere fortolkning. Som eksempel nævner man overtagelsen af et sagsområde, som er en naturlig bestanddel af en større samling sagsområder, der allerede er overtaget. Men sådan som skrivelsen er formuleret, kan der også lægges andre hensyn til grund.

I hjemmestyreloven er sagsområdet sikkerhed til søs ikke nævnt hverken i liste A eller B. Beslægtede områder, hvis noget slægtskab ellers kan forudsættes, er arbejdsforhold, havne, strandinger, kystsikring og skibsregistrering.

I 1949[12] blev der for Lagtinget fremsat et forslag om at overtage skibstilsynet som færøsk fællesanliggende til administration efter reglerne i hjemmestyrelovens § 9, men dette blev forkastet. I 1958[13] blev et forslag forkastet i Lagtinget om at overtage skibstilsynet som særanliggende. I 1973[14] blev der ligeledes forkastet et forslag om overtagelse af skibstilsynet som særanliggende. I 1982[15] blev der for Lagtinget fremsat et privat lagtingslovsforslag om etablering af et færøsk skibstilsyn, hvor rigsombudsmanden under 1. behandling i Lagtinget udtalte, at sagsområdet ikke var nævnt hverken på liste A eller B, og at der derfor ikke kunne ske nogen direkte overtagelse som særanliggende af området. Forslaget blev herefter forkastet af tinget. I 1998 skete der et nybrud på området, idet der i aftale af 10. juni 1998 mellem den danske regering og Færøernes landsstyre, underskrevet af den danske statsminister og den færøske lagmand, i bilag A blev indgået en aftale, hvorved den danske regering og Færøernes landsstyre er enige om, at de færøske myndigheder overtager området vedrørende skibstilsynet efter nærmere forhandling mellem regeringen og landsstyret.

Den nærmere aftale om overtagelsen blev indgået 30. oktober 2001, hvor den danske erhvervsminister og landsstyreministeren for samme emneområde på Færøerne aftalte at overføre de områder inden for lov om sikkerhed til søs, som administreres af erhvevsministeren og søfartsstyrelsen, som særanliggende i medfør af hjemmestyrelovens § 2. I aftalen fastslås, at i medfør af hjemmestyrelovens § 4 overtager hjemmestyret den lovgivende og administrative myndighed på området. Ligeledes fastslås, at i overensstemmelse med hjemmestyrelovens § 2 overtager hjemmestyret de med sagsområdet forbundne udgifter. Fra færøsk side skete overtagelsen formelt ved lagtingslov nr. 166 af 21. december 2001 om overtagelse af sagsområdet sikkerhed til søs.

Som nævnt er området sikkerhed til søs ikke nævnt på hjemmestyrelovens liste A eller B. Alligevel henviser man til, at overtagelsen sker med hjemmel i hjemmestyrelovens § 2, der refererer til de sagsområder, der står anført på liste A. Man gør heller ikke i aftalen et forsøg på at begrunde, at området har en vis nærmere tilknytning til et af de områder, der positivt står på liste A eller B. Man må derfor sige, at man ved aftalen om sikkerhed til søs går et skridt videre end ved overtagelsen af navnelovgivningsområdet, hvor man søgte at begrunde overtagelseshjemmelen med analoge betragtninger fra liste A og B i hjemmestyreloven.

Ved lagtingsbeslutning af 20. april 2001 om det færøske folks selvstændighed, er der lagt en plan for, at alle områder skal overgå til færøsk styre inden 1. januar 2012. Beslutningen er noget kreativ, da den hviler på et flertal på kun to mandater og rækker 10 år frem i tiden. Der kan jo ske mange parlamentariske ændringer i dette tidsrum, men det er kun en politisk programerklæring, der ikke er bindende for kommende lagting. I denne beslutning er der lagt plan for følgende overtagelser:
• At folkekirke, strafferetsanliggender, person-, familie- og arveretsanliggender, formueret, havmiljø, undervisningsanliggender, investeringsfonden for Færøerne og Vága lufthavn kommer under færøsk kompetence senest 1. januar 2002.
• At domstole, anklagemyndighed, fængselsmyndigheder, kriminalforsorg og sociale anliggender kommer under færøsk kompetence senest 1. januar 2004.
• At politivæsen, valutaanliggender, pengeanliggender, finansvirksomhed, luftfartsvæsen, kortlægning og telekommunikation kommer under færøsk kompetence senest 1. januar 2006.
• At beredskab og sundhedsanliggender kommer under færøsk kompetence 1. januar 2008.

Man vil ikke ud fra den udvikling, der hidtil har været, kunne udelukke, at nogle af eller alle disse områder, der ikke er nævnt på liste A og B, med den danske regerings tilslutning hertil vil kunne overtages og begrundes med analoge slutninger fra liste A og B og ved analoge betragtninger fra områder, der rent faktisk er overtaget, uagtet at de ikke står på listerne. Som Harhoff[16] udtrykker det, så har »det ligesom hele tiden ligget i kortene, at udviklingen af hjemmestyret nødvendigvis måtte gå i retning af et øget selvstyre inden for rammerne af den vedtagne ordning«. Men det er svært at give noget endeligt juridisk bud på, hvad der er muligt, ikke mindst fordi de politiske og juridiske synspunkter kommer så tæt på hinanden, at det er svært at skille dem ad.

I fælleserklæring af 14. januar 2002 fra Færøernes lagmand og Danmarks statsminister udtales der, at regeringen er indstillet på at samarbejde om landsstyrets ønsker om overtagelser af yderligere sagsområder inden for grundloven og rigsenhedens rammer. Der udtales, at regeringen og landsstyret efter landsstyrets ønske vil indlede forhandlinger om overtagelse af de sagsområder, som hjemmestyreloven ikke giver mulighed for, med henblik på politisk stillingtagen. Regeringen vil på dette grundlag medvirke til at skabe et lovgrundlag for disse sagsområders overtagelse.

3. Kompetencekontrol og afgørelse

Spørgsmålet om, hvem der endelig fastsætter, hvorledes kompetencefordelingen mellem hjemmestyret og rigsmyndighederne er, er faktisk mere interessant end den konkrete fortolkning af, hvor de enkelte emneområder rettelig hører hjemme, for som nævnt beror det altid på et skøn, hvorledes man skal fortolke i det enkelte tvivlstilfælde, og det er derfor af største interesse at få fastslået, hvorhen prognosen over, hvad det endelige resultat vil blive, skal rettes.

I henhold til forretningsordenen for Lagtinget[17] § 57 skal Lagtingets formand efter at have indhentet samtykke fra Lagtingets præsidium indstille til Lagtinget at afvise at behandle lagtingslovsforslag, der strider mod kompetencefordelingen imellem hjemmestyre- og rigsmyndighederne i hjemmestyreloven. I praksis foregår dette ved, at Lagtingets sekretariat ved gennemgangen af, om fremsatte forslag er juridisk korrekte iht. forretningsordenen § 22, gør formanden opmærksom på, at et fremsat lagtingslovsforslag antageligvis ikke ligger inden for hjemmestyrets kompetence, og indstiller til formanden, at han tager en drøftelse med præsidiet om spørgsmålet. Er præsidiet enig i formandens og sekretariatets indstilling om, at forslaget strider mod kompetencefordelingen, indstiller formanden til tinget, at forslaget afvises. Efter forretningsordenen § 57, stk. 2, stemmer Lagtinget i samme møde, hvor formanden indstiller til afvisning, efter sædvanlige afstemningsregler uden forudgående forhandling om, hvorvidt forslaget skal afvises. I praksis har man været meget restriktiv med anvendelse af afvisningsreglen i § 57. Det er kun sket en gang. Et lagtingsmedlem[18] fremsatte forslag til lagtingsbeslutning, hvori Lagtinget skulle anbefale landsstyret at sætte kundgørelse nr. 11 af 31. marts 1948 af lov om Færøerne hjemmestyre ud af kraft straks. Lagtingsformanden anbefalede Lagtinget at afvise forslaget fra behandling i tinget, og dette blev vedtaget med stemmerne 16-1-7, hvorefter forslaget ingen behandling fik i tinget. Reglerne i § 57 gør derfor, at det i første omgang er overladt til et politisk forum, Lagtinget, at fortolke, hvorledes man skal forstå reglerne i hjemmestyreloven. Men statsministeren har ved sin lokale repræsentant, rigsombudsmanden, sæde og taleret i tinget, jf. hjemmestyrelovens § 15, stk. 2, og kan,  såfremt Lagtinget vedtager at realitetsbehandle et lagtingslovsforslag, der evt. kommer ind på dansk emneområde, fremføre sine synspunkter under forslagets behandling.

Skulle det efter statsministerens opfattelse ske, at hjemmestyret ved lagtingslov bevæger sig ind på et område, der efter hjemmestyreloven ikke kan overtages, eller hvorom der ikke foreligger særskilt aftale, har han efter hjemmestyrelovens § 6, stk. 3, hjemmel til at suspendere en sådan lagtingslovgivning. Hans suspensionsret er dog ikke fri, det er en betingelse efter loven, at han først har indgivet en formel anmodning til Højesterets præsident om, at han drager omsorg for, at nævnet nedsættes, og indleverer formel stævning for nævnet. I et sådant tilfælde vil situationen være ret afklaret med hensyn til den lagtingslovgivning, der er omtvistet. Enten vil hjemmestyret frivilligt have undladt at gennemføre lagtingslovgivningen, have taget skridt til dens ophævelse, som modsætning hertil have sat sagen på spidsen og gennemført lagtingslovgivningen eller nægtet at tage skridt til dens ophævelse. Den korrekte måde for statsministeren vil da være at udstede en bekendtgørelse, der har sin hjemmel i hjemmestyrelovens § 6, stk. 3, og indrykke den i Lovtidende og Kunngerðablaðið, hvori det fastsættes, at en bestemt lagtingslov eller del heraf midlertidig ophæves, til § 6, stk. 2, nævnets kendelse foreligger.

Siden hjemmestyrelovens ikrafttræden har suspensionshjemlen i § 6, stk. 3, ikke været anvendt, men man har i de enkelte tilfælde under lagtingslovgivningens forberedende stadier gjort opmærksom på evt. kompetencetvivl, som man så fra hjemmestyrets side på frivilligt grundlag har rettet sig efter.

I § 6, stk. 2, i hjemmestyreloven fastslås, at tvivlsspørgsmål om det færøske Hjemmestyres Kompetence i Forhold til Rigsmyndighederne forelægges for et Nævn, bestaaende af to af Regeringen og to af Landsstyret valgte Medlemmer samt tre af Højesterets Præsident udpegede Højesteretsdommere, af hvilke den ene udpeges som Formand. Er der Enighed mellem de fire af Regeringen og Landsstyret valgte Medlemmer, er Sagen hermed endeligt afgjort. I modsat Fald afgøres Sagen af de tre Højesteretsdommere.

Forhistorien for denne paragraf er følgende: Under forhandlingerne i København mellem færøske og danske myndigheder efter anden verdenskrig i første runde før folkeafstemningen var der ikke i forslaget nogen bestemmelse om, hvorledes kompetencetvister mellem danske og færøske myndigheder skulle løses. Ikke før sent i anden runde efter folkeafstemningen forelå der under forhandlingerne den 26. juni 1947[19] et forslag, som Fólkaflokkurin fremsatte under forhandlingerne mellem lagtings- og regeringsrepræsentanter i København til forslag til overenskomst, hvor det i § 1 fastslås, at Færøerne er et selvstyrende land forenet med Danmark ved fælles konge og ved de fælles anliggender, som efter overenskomst fastsættes i denne lov. I dette forslag til overenskomst siges i § 8, at mulige kompetencestridigheder skal forsøges bilagt ved forhandling mellem Danmarks regering og Færøernes landsstyre. Lykkes det ikke, skulle tvisten underkastes et nævns endelige afgørelse. Dette nævn består af to af rigsdagen og 2 af Lagtinget udnævnte mænd, der selv vælger opmand. Opnås ikke enighed om valget af en sådan, indtræder højesterets præsident som opmand. Dette forslag har sandsynligvis sin inspiration i Dansk - Islandsk Forbundslov, lov nr. 619 af 6. december 1918, hvor der i § 17 er fastsat, at »Skulde der angående forståelsen af denne forbundslovs bestemmelser opstå en meningsforskel, som ikke lader sig udligne ved forhandling mellem regeringerne, henvises sagen til et voldgiftsnævn på 4 medlemmer, hvoraf hvert lands øverste domstol vælger halvdelen. Dette voldgiftsnævn afgør uenigheden ved stemmeflerhed. I tilfælde af stemmelighed overdrages afgørelsen til en opmand, som den svenske og den norske regering skiftevis anmodes om at udnævne«. Heroverfor fremsatte den danske regering og forhandlingsdelegation 15. juli 1947[20] et notat, hvor der i § 1 siges, at Færøernes særstilling inden for riget fastsættes ved lov. I dette forslags § 7 siges der, at tvivlsspørgsmål om det færøske styres kompetence i forhold til rigsmyndighederne afgøres endeligt af statsministeren efter indhentet erklæring fra Lagtinget. Dagen efter, den 16. juli 1947,[21] fremlagdes et omformuleret forslag fra dagen i forvejen fra den danske regering og forhandlingsdelegation. Nu er § 7 omformuleret således, at ordlyden nu er, at tvivlsspørgsmål om det færøske styres kompetence i forhold til rigsmyndighederne forelægges for et nævn, bestående af to af regeringen og to af landsstyret valgte medlemmer samt tre af Højesterets præsident udpegede højesteretsdommere, af hvilken den ene er formand. Er der enighed mellem de fire af regeringen og landsstyret valgte medlemmer, er sagen hermed endeligt afgjort. I modsat fald afgøres sagen endeligt af de tre højesteretsdommere. Statsministeren kan imidlertidig suspendere en beslutning, hvis gyldighed er forelagt for nævnet. Denne ordlyd enedes et flertal af lagtingsdelegationen og den danske forhandlingsdelegation om, og dette blev så den endelige ordlyd af hjemmestyrelovens § 6.

Egentlig må man sige, på baggrund af forhistorien for § 6, stk. 2, hvor man konstaterer, at den har sin motivation i den dansk-islandske forbundslov, at der er tale om en voldgiftsdomstol, der skal løse en tvist mellem to lande, omend der ikke er tale om en tvist mellem to riger i folkeretlig forstand. Loven anvender udtrykket nævn, det kunne lige så vel være voldgiftsdomstol eller domstol.

Et § 6-nævn har aldrig været nedsat siden hjemmestyrelovens ikrafttræden i 1948. I tvivlstilfælde har landsstyret og regeringen forhandlet sig til rette om, hvordan hjemmestyreloven skulle forstås.

Det må antages, at en faktor, der har betydning for afgørelsen af en kompetencetvist mellem rigsmyndighederne og hjemmestyremyndighederne, er tidsfaktoren. Såfremt en lagtingslov bliver gennemført på et givet område, og man fra rigsmyndighedernes side ikke reagerer ved indbringelse for § 6, stk. 2-nævnet, før der er gået en rum tid, vil nævnet sandsynligvis lægge til grund, at der foreligger en bindende aftale på området evt. i form af en stiltiende aftale. En sådan situation kan opstå i tilfælde, hvor en senere tiltrådt regering har en anden opfattelse end den forrige.

Max Sørensen[22] karakteriserer reglen i § 6 om, at hvis de landsstyre- og regeringsvalgte medlemmer er enige, så har de det afgørende ord, som »ejendommelig«. Det er ikke så mærkeligt, at man finder reglen ejendommelig, hvis ens opfattelse af hjemmestyreordningen er, at den alene beror på delegation af Folketingets og kongens lovgivningsmagt iht. grundlovens § 3. Hvis man derimod anskuer hjemmestyreloven som hvilende på en aftale mellem repræsentanter for det færøske og det danske folk,[23] bliver reglen ikke »ejendommelig«. Parterne i en aftale må nemlig i første omgang være dem, der fortolker, hvorledes den skal forstås, det er ikke, før der opstår uenighed, at det er naturligt at inddrage nogen anden i tvisten.

Man må som en konsekvens udlede af § 6, stk. 2, at såfremt § 6, stk. 2-nævnet har truffet en afgørelse om en kompetencetvist mellem hjemmestyret og rigsmyndighederne, så er en domstolsprøvelse af det samme spørgsmål udelukket, idet nævnets afgørelse i så fald kunne blive tilsidesat og virkningsløst, såfremt dette blev tilfældet ved, at en almindelig domstol tog en anden stilling til spørgsmålet. Det seneste kan ikke have været intentionen med hjemmestyreloven. Såfremt de landsstyre- og regeringsvalgte repræsentanter er enige, og højesteretsdommerne derfor er udelukket fra nævnsbehandling, kan dette heller ikke føre til nogen anden konklusion. Man har i dette tilfælde udelukket den højeste juridiske ekspertise i riget fra at øve indflydelse på fortolkningsspørgsmålet, og har ved hjemmestyreloven så at sige fastslået, at man på dette punkt ikke længere befinder sig i den almindelige jura, men at det er et spørgsmål mellem de landsstyre- og regeringsvalgte medlemmer. Men hvad nu hvis regeringen og landsstyret er enige om, hvorledes en kompetencefordeling skal være, enten ved en udtrykkelig aftale, eller ved at regeringen stiltiende har accepteret, at der er udfærdiget et lagtingslovsforslag på et givet område, og der derfor ikke er behov for nedsættelse af et § 6-nævn, skal der så i dette tilfælde, i modsætning til de øvrige tilfælde, pludselig være mulighed for de almindelige domstole til at tage stilling til en kompetencetvivl. Svaret må logisk set ud fra en aforteriori-slutning være nej. Det må derfor antages, at spørgsmålet, om et givet område hører til under hjemmestyrets område eller under rigsmyndighedernes område, ikke kan prøves af de almindelige domstole, men alene af § 6, stk. 2-nævnet, og at det kun er landsstyret eller regeringen, der kan forelægge et tvivlsspørgsmål for nævnet. Borgeren må rette sig efter det, der er fastsat ved lagtingslov. Mener f.eks. en tiltalt for overtrædelse af lagtingslov nr. 165 af 21. december 2001 om sikkerhed til søs, at han bør frifindes, fordi hjemmestyret var inkompetent til at fastsætte lovgivning på området, bør sådant anbringende afvises af de almindelige domstole, idet alene § 6, stk. 2-nævnet er kompetent til at bedømme et sådant spørgsmål, og alene landsstyret eller rigsmyndighederne kan rejse en sag for nævnet.

Synspunktet understøttes også af det ovenfor fremførte, at hjemmestyreloven er et produkt af en aftale mellem repræsentanter for det færøske og danske folk, og at fortolkningen af, hvorledes denne aftale skal forstås, er overladt til parterne selv i første omgang, og at man i aftalen har fastsat, hvorledes en tvist om aftalens forståelse skal løses.

Så er spørgsmålet, om dette synspunkt kolliderer med den almindelige prøvelsesret, der er fastsat i grundlovens § 63, hvori det siges, at domstolene er berettigede til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Der er her to indgangsvinkler for en sådan vurdering. Dels en vurdering af, hvorvidt lagtingslovgivningen har den fornødne hjemmel - dels om regeringen havde den fornødne hjemmel til at indgå aftale i direkte eller stiltiende form med hjemmestyret om, at der lagtingslovgives på et givet område.

Hvorvidt lagtingslovgivningen har den fornødne hjemmel, falder uden for § 63, idet § 63 kun omfatter en prøvelse af øvrighedsmyndighedernes grænser. I modsætning hertil står lovgivningsmagtens grænser. Lagtingslove er love i grundlovens forstand.[24]

Men § 63 omfatter som udgangspunkt kontrol med, om regeringen som forvaltningsmyndighed havde den fornødne hjemmel til stiltiende eller direkte at indgå aftale om overførsel af et givet område. Men denne formelle ret må sammenholdes med § 6, stk. 2-nævnets kompetence, at § 63 ikke omfatter kontrol med lagtingslovens formelle hjemmel, og må føre til den antagelse, at en sådan domstolskontrol med denne del af regeringens virksomhed ikke er mulig, eller en alternativ antagelse om, at domstolene vil anvende en prøvelsesret med betydelig forsigtighed. Om det skal være Lagtinget eller Folketinget, der skal lovgive på et givet område, er jo et højpolitisk spørgsmål, som det vil være naturligt at lade regeringen og landsstyret afgøre. Regeringen og landsstyret hviler jo på et flertal af begge parlamenter.

Retspraksis på området er sparsom. I en Østre Landsrets-dom i en sag mellem Færøernes Lærerforening og Færøernes landsstyre[25] fra 2001 havde lærerne gjort gældende, at lagtingslov nr. 190 af 8. december 1993 om begrænsning af forhøjelse af lønninger m.v. ikke indeholdt fornødent hjemmelsgrundlag for begrænsning i lærernes lønninger, og at det var afgørende, hvorvidt lønmodtagerne var under statens eller hjemmestyrets lovgivningsmæssige kompetence. Færøernes ret frifandt landsstyret med den begrundelse, at lærerlønninger de facto var et overtaget anliggende, og at det derfor var berettiget ved lagtingslov at fastsætte et lønstop på området. Dommen blev stadfæstet af landsretten, idet landsretten fandt, at lovindgreb om lønstop - for så vidt angår lærere i den færøske folkeskole - havde en naturlig sammenhæng med den kompetence, der var tillagt hjemmestyret på det pågældende område, ligesom det blev lagt til grund, at de danske myndigheder ikke havde modsat sig, at Lagtinget lovgav herom. Landsstyret påstod i første runde sagen afvist, under henvisning til at hjemmestyreloven fastsætter, at tvivlsspørgsmål om hjemmestyrets kompetence i forhold til rigsmyndighederne forelægges for et nævn. Ved en kendelse, der ikke blev kæret, fastslog Færøernes ret, at nævnet, som er omtalt i hjemmestyrelovens § 6, stk. 2, ikke var nedsat, og loven indeholder ikke bestemmelser om, at borgere kan indbringe tvivlsspørgsmål for nævnet, og bemærkede, at det konkrete spørgsmål ikke er indbragt for nævnet af landsstyret. Herefter kom Færøernes ret til den konklusion, at bestemmelsen i § 6, stk. 2, ikke afskærer sagsøgeren fra at få prøvet sagen ved de almindelige domstole, jf. herved grundlovens § 63, stk. 1, og tog ikke afvisningspåstanden til følge.

Til dommen kan man knytte den kommentar, at landsretten stadfæster, at landsstyret og regeringen har en betydelig indflydelse på, hvorledes kompetencefordelingen i hjemmestyreloven skal fortolkes, ved som begrundelse for sit resultat at lægge vægt på, at danske myndigheder ikke modsatte sig, at Lagtinget lovgav på området. Det er naturligt, at landsstyrets afvisningspåstand ikke tages til følge af Færøernes ret, selv om man ville henvise til, at § 6, stk. 2-nævnet har enekompetence på området. Borgeren må nemlig iht. grundlovens § 63 have ret til en prøvelse af spørgsmålet om, hvorledes selve lagtingsloven skal forstås. Dette spørgsmål må ikke blandes sammen med spørgsmålet, om lagtingsloven havde den fornødne hjemmel. Det kunne jo være, at landsretten kom til det resultat, at lønstop-lagtingsloven skulle forstås således, at den ikke omfattede lærere.

Som bekendt kan en dansk minister pådrage sig et strafferetligt ansvar ved rigsretten, såfremt han eller hun ifølge ministeransvarlighedslovens § 5 forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham/hende efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans/hendes stillings beskaffenhed. Det må antages, at statsministeren har en overordnet tilsynspligt med, at hjemmestyret ved lagtingslovgivning holder sig inden for hjemmestyrets rammer. Dette tilsyn udøver han i praksis først og fremmest ved sin lokale repræsentant, rigsombudsmanden. Men rigsretten tager formelt kun stilling til det strafferetlige forhold over for ministeren ved at fastslå, at han ikke udøver sin tilsynspligt ved at påse, at hjemmestyret ved lagtingslovgivning holder sig inden for hjemmestyrelovens rammer eller ved direkte aftale med hjemmestyret har aftalt overførsel til særanliggender af områder, som der ikke er hjemmel til ifølge hjemmestyreloven.

Rigsretten er en straffedomstol, og den kan ikke tage stilling til kompetencespørgsmålet i forhold til hjemmestyret, det er ifølge § 6, stk. 2, overladt til det særlige nævn. Det er derfor vanskeligt at se, at der af Folketinget eller kongen, jf. ministeransvarlighedslovens § 1, kan rejses tiltale mod en minister, før der foreligger en dom fra § 6, stk. 2-nævnet om, at en aftale mellem landsstyret og regeringen strider mod kompetencefordelingen i hjemmestyreloven, eller at en minister ikke straks greb ind over for lagtingslovgivning, som stred imod hjemmestyreloven. Men tiltalen kan være udformet på en sådan måde, at der kun tiltales for ministerens ulovlige adfærd, uden at der dog tages stilling til kompetencespørgsmålet.

Når en § 6, stk. 2-nævnsafgørelse foreligger om, at lagtingslovgivning strider imod hjemmestyreloven, vil Folketinget have et enklere grundlag at tage stilling til, om der skal rejses tiltale mod en minister ved rigsretten, jf. rigsretslovens § 1.

Sammenfattende kan man sige, at hjemmestyrelovens lister er udvidende fortolket de seneste år. Listernes begrænsninger ligger ikke så meget i juridiske forhindringer. Begrænsningerne er mere af politisk karakter. Listerne fortolkes endeligt af enige danske og færøske politikere. Man kan med rette stille spørgsmålet, om ikke det på Færøerne fremførte synspunkt, at »heimastýrislógin røkkur líka at loysingini« (hjemmestyreloven rækker lige til adskillelsen), er korrekt. Et udvidet selvstyre for Færøerne er mere et spørgsmål om politiske realiteter i Danmark, og ikke mindst internt på Færøerne, end det er et spørgsmål om juridiske formaliteter.

Noter:

1. Løgtingstíðindi 1974 A side 203.

2. Kunngerð nr. 96 frá 13.05.1993 um yvirtøku av ráevnunum í undirgrundini.

3. Rigsdagstidende 1951-52 A sp. 5711.

4. Justitsministeriets skrivelse af 10. november 1986 til Statsministeriet j. nr. L.A 1986-48002-13.

5. Oplysninger fra Bileftirlit Føroya 4. april 2002. Militære køretøjer indkaldes dog ikke til regelmæssigt tilsyn, men det sker, at de fra de militære myndigheder får anmodning om at syne deres køretøjer.

6. Løgtingstíðindi 1981 A side 338.

7. Løgtingstíðindi 1982 side 303 og rigsombudsmandens skrivelse til landsstyret 11. mars 1982.

8. Løgtingstíðindi 1969 side 116.

9. Løgtingstíðindi 1976 side 194.

10. Løgtingstíðindi 1983 A side 705.

11. Løgtingstíðindi 1989 side 648.

12. Løgtingstíðindi 1949 side 331.

13. Løgtingstíðindi 1958 side 35.

14. Løgtingstíðindi 1972 A side 287.

15. Løgtingstíðindi 1981 A side 566.

16. Responsum om gyldigheden af den færøske navnelovgivning (Søgsmål nr. 941388 ved Færøernes ret: Niels og Elkin Hansen mod Suðurstreymoyar Eystara Prestagjaldi).

17. Vedtaget i Lagtinget 1. juli 1995 (Løgtingstíðindi 1994 side 565) og ændret 15. mai 1996 (Løgtingstíðindi 1995 side 635) og 23. april 1999 (Løgtingstíðindi 1998 side 1050).

18. Løgtingstíðindi 1996 side 843.

19. Løgtingstíðindi 1947 side 170.

20. Løgtingstíðindi 1947 side 177.

21. Løgtingstíðindi 1947 side 180.

22. Statsforfatningsret, 2. udgave 1973 side 51.

23. Se nærmere herom Thorsteinsson og Rasmussen: Rigsfællesskabet mellem Danmark og Færøerne i Folketingets festskrift til grundloven 150 år, København 1999, side 495 ff., hvor der er redegjort for hjemmestyrelovens tilblivelse.

24. Se note 23 side 506.

25.Østre Landsrets 5. afdelings dom 15. juni 2001 (B0021006-SMH): Elsa Birgitta Petersen m.fl. v/mandatar Føroya Lærarafelag imod Føroya Landsstýri.